特定的治理模式應該建立在與之相適應的之上，本文通過比較中美兩國的體制、文化、理論三個與電子政務發(fā)展密切相關的背景要素發(fā)現(xiàn)，中國電子政務發(fā)展的真正困境在于現(xiàn)行體制下“職能”與“流程”的矛盾。而“以項目為中心”的電子政務策略，在兼顧“職能”與“流程”的基礎上，使得中國背景下的電子政務之發(fā)展出路浮出水面。
電子政務；中國；美國
電子政務是伴隨著信息網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展而興起的一種新型的政府行政管理方式，是“政府機關采用現(xiàn)代化信息技術(shù)，開發(fā)應用信息資源，調(diào)動人力資源信息潛能，建立與之相適應的組織模式、管理方式和工作流程，推進政務管理現(xiàn)代化建設，并為公眾提供貼近式優(yōu)質(zhì)服務的過程”[1](p13)。在人類邁向信息社會的今天，信息作為推進國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的基礎性資源和戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟發(fā)展和國家安全方面發(fā)揮著日益重要的作用。正因為信息網(wǎng)絡的巨大優(yōu)勢，電子政務受到世界各國的普遍重視，并得到迅速發(fā)展。在我國，隨著近年來政務管理改革與信息技術(shù)運用的日益結(jié)合和相互促進，電子政務的發(fā)展取得了顯著的成效，但同時也存在很多不足。與西方發(fā)達國家相比，我國的電子政務仍處于起步階段。美國是世界上公認的電子政務發(fā)展最早、信息化程度最高的國家，就經(jīng)驗而論，它應作為我們借鑒和學習的首要對象。“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應的背景。”[2](p20)筆者認為，比較中美兩國電子政務發(fā)展的背景要素，對于解讀中國電子政務發(fā)展的困境，對于找準中國電子政務的發(fā)展定位及出路都有著非常重要的意義。
通過綜合考察分析，中美兩國電子政務發(fā)展程度的差異主要受各自現(xiàn)實背景的制約，而在現(xiàn)實背景的要素中兩國各自的體制、文化、理論又起主導作用。所以，本文主要選取中美兩國的體制（行政體制和電子政務的管理體制）、文化（與培植電子政務理念相關的文化）以及理論（指導政務改革的理論）作為比較的參數(shù)。
一、比較的具體情況
1.體制
(1)行政體制。電子政務說到底是對傳統(tǒng)工業(yè)時代的政府行政行為和行政手段的改造，它無法脫離政府的行政結(jié)構(gòu)和行政程序而孤立存在。工業(yè)化環(huán)境下的行政體制設計是“以職能為核心”的，而電子政務適用的則是信息化環(huán)境下“以流程為核心”的行政體制設計。因此，電子政務的建設需要與政府改革同步進行。任何國家在現(xiàn)有體制條件下進行電子政務建設規(guī)劃時，都務必要考慮到行政機構(gòu)改革后流程再造的問題，做到長遠與現(xiàn)實相結(jié)合，同時還要考慮到如何預留出技術(shù)升級空間。
美國電子政府的發(fā)展是與其行政層面的制度創(chuàng)新緊密聯(lián)系的。20世紀80年代初，美國就開始推行政府改革，并提出“重塑政府”的口號?？肆诸D政府提出了“重塑政府”的改革綱領，這為集成應用階段的電子政務所需的政府流程再造，提供了正規(guī)的政令基礎。在克林頓時代，美國加快了行政改革的步伐，并直接導致了電子政府的誕生。當時，美國設立了由副總統(tǒng)戈爾領導的全國績效評估委員會（NPR），并提出了《創(chuàng)建經(jīng)濟高效的政府》和《運用信息技術(shù)改造政府》兩份報告。這是美國第一次實現(xiàn)信息技術(shù)與政府管理的緊密結(jié)合，旨在借助信息技術(shù)實施行政層面的制度創(chuàng)新，進而提高政府管理的績效、節(jié)約政府管理的成本。2001年5月，布什總統(tǒng)上臺后，美國國會通過了《電子政府法》（E-Government Act of 2001）。美國白宮管理與預算辦公室于2002年2月27日公布了美國政府新的“電子政府戰(zhàn)略”，其戰(zhàn)略核心就是“以公民為中心，借鑒工商企業(yè)的先進經(jīng)驗，通過以行政層面為主要對象的制度創(chuàng)新，有效整合傳統(tǒng)政務和IT技術(shù)，提升政府公共服務的品質(zhì)”。
我國現(xiàn)有的行政體制并不適于電子政務的發(fā)展，但是我國的電子政務發(fā)展和規(guī)劃并沒有與行政管理體制改革相結(jié)合。我們的政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式，具體表現(xiàn)為縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)。縱向?qū)蛹壷频男姓M織系統(tǒng)呈金字塔狀，它由縱向的若干層次構(gòu)成，每一個下級層次對上一層次負責。除最高層外，每一個層次依地域行政單位劃分為若干板塊，層次越低，塊數(shù)越多，反之亦然；橫向職能制的組織系統(tǒng)是由橫向的若干部門構(gòu)成，不同的部門行使各自單一、專門的管理職能，并直接對其管理對象負責。部門與部門之間構(gòu)成一個個相對獨立的系統(tǒng)，在各自的系統(tǒng)內(nèi)部實施垂直領導。這與電子政務環(huán)境下將要實行的“并行式辦公方式”及其所要求的后臺工作系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性恰好是矛盾的。如果超越現(xiàn)有體制來建設電子政務必定很難將工作展開，這也是我國電子政務實現(xiàn)“資源共享難”的重要原因。
