近年來(lái)，一些部門和地方政府率先進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的探索，開(kāi)放或整合部門數(shù)據(jù)，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門戶，建立數(shù)據(jù)開(kāi)放管理體制和機(jī)制，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。本文對(duì)國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，分析特征和優(yōu)勢(shì)，為后續(xù)全面推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放提供參考和建議。

 

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放正式提出之前，數(shù)據(jù)信息的公開(kāi)依照2008年的《政府信息公開(kāi)條例》主要由縣級(jí)以上政府辦公廳(室)或者縣級(jí)以上地方人民政府確定的其他政府信息公開(kāi)工作主管部門負(fù)責(zé)。各級(jí)政府公開(kāi)的數(shù)據(jù)信息主要是部門或者行業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以及以圖表或文字信息形式發(fā)布的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和各類查詢數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)信息以用戶直接瀏覽和查詢閱讀為主，也有較高的利用價(jià)值和一定的結(jié)構(gòu)化水平，不過(guò)信息發(fā)布比較分散，查找不方便，機(jī)器難以自動(dòng)讀取，與當(dāng)前所提的開(kāi)放數(shù)據(jù)有一定區(qū)別。

 

　　數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)和管理是當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的中心工作。數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的主責(zé)部門主要是政府辦公廳(室)、經(jīng)信委(工信廳)、網(wǎng)信辦、電子政務(wù)辦、大數(shù)據(jù)局等。據(jù)此，數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)主管部門主要分為三類：信息公開(kāi)主管部門、信息化(互聯(lián)網(wǎng))主管部門、數(shù)據(jù)資源主管部門。北京市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)(政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng))由北京市經(jīng)信委牽頭建設(shè)。上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)由上海市政府辦公廳、上海市經(jīng)信委牽頭建設(shè)。貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)由貴州省經(jīng)信委(貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)主導(dǎo)。貴州省、沈陽(yáng)市、廣州市工信委、成都市經(jīng)信委都設(shè)有大數(shù)據(jù)管理局，佛山南海區(qū)則專門設(shè)立數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局。浙江省政府辦公廳牽頭建設(shè)浙江省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。武漢市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室承建武漢市政府公開(kāi)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)。青島市電政信息辦、無(wú)錫市信息化和無(wú)線電管理局牽頭建設(shè)本市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)。其他地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的牽頭或主管部門都分屬于上述三類機(jī)構(gòu)。

 

　　依托信息化管理體制推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，是我國(guó)的一個(gè)特色。如前所述，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理體制，目前一般由信息化(互聯(lián)網(wǎng))主管部門、信息公開(kāi)部門或政務(wù)數(shù)據(jù)資源主管部門負(fù)責(zé)。由于經(jīng)信委或工信廳之前多負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的技術(shù)建設(shè)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作經(jīng)常依托經(jīng)信委或工信廳進(jìn)行統(tǒng)籌管理。一些地方在經(jīng)信委或工信廳下面設(shè)立大數(shù)據(jù)局或辦(個(gè)別獨(dú)立)，還有的將原有的信息化推進(jìn)處改為(或加掛)大數(shù)據(jù)處。此外，個(gè)別地方將數(shù)據(jù)開(kāi)放工作指定網(wǎng)信部門管理，統(tǒng)籌本地區(qū)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放。部分地區(qū)由政府辦公廳(室)的信息公開(kāi)主管處室和信息化主管部門共同推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作，各展其長(zhǎng)。

 

 

　　數(shù)據(jù)共享和內(nèi)部公開(kāi)是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)和前提。沒(méi)有政府內(nèi)部共享和公開(kāi)的原始數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。我國(guó)的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放比較重視先期做好政府?dāng)?shù)據(jù)共享和內(nèi)部公開(kāi)管理工作。

 

　　2016年9月發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》要求不予共享類的必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)，人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等基礎(chǔ)信息資源的基礎(chǔ)信息項(xiàng)在部門間實(shí)現(xiàn)無(wú)條件共享，由多部門共建項(xiàng)目形成的主題信息資源應(yīng)通過(guò)各級(jí)共享平臺(tái)予以共享，各政務(wù)部門原則上不得要求自然人、法人或其他組織重復(fù)提交共享平臺(tái)可以獲取的信息，建立疑義、錯(cuò)誤信息快速校核機(jī)制。地方各級(jí)政府在數(shù)據(jù)共享與內(nèi)部公開(kāi)方面建立了各具特色的推進(jìn)機(jī)制。

 

 

　　多數(shù)地方都要求共享信息的采集與行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)完全同步，防止走向共享過(guò)度和不共享的兩個(gè)極端。廣州市將共享信息分為基礎(chǔ)信息和業(yè)務(wù)信息進(jìn)行管理,基礎(chǔ)信息是指法人基礎(chǔ)信息、自然人基礎(chǔ)信息、空間地理信息中使用頻率高、行使法定職權(quán)所必須的信息,規(guī)定為相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供?；A(chǔ)信息以外的業(yè)務(wù)信息，不納入共享信息內(nèi)容。廣州還規(guī)定能夠通過(guò)共享方式獲得的基礎(chǔ)信息，其他機(jī)關(guān)不得重復(fù)采集，通過(guò)逐項(xiàng)明確法人和自然人基礎(chǔ)信息的法定責(zé)任采集部門來(lái)落實(shí)“一數(shù)一源”原則，防止個(gè)別行政機(jī)關(guān)借信息共享之名超越法定職權(quán)不當(dāng)收集信息。四川在數(shù)據(jù)共享方面注意做到三個(gè)區(qū)分，區(qū)分部門依據(jù)職能職責(zé)應(yīng)有的數(shù)據(jù)和部門信息化系統(tǒng)實(shí)有的數(shù)據(jù)，區(qū)分原始數(shù)據(jù)和加工后的數(shù)據(jù)，區(qū)分政府內(nèi)部開(kāi)放的數(shù)據(jù)和面相社會(huì)公開(kāi)的數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)共享落到實(shí)處。

 

 

　　國(guó)家規(guī)定提供部門原則上通過(guò)共享平臺(tái)向使用部門提供共享信息時(shí)，鼓勵(lì)采用系統(tǒng)對(duì)接、前置機(jī)共享、聯(lián)機(jī)查詢、部門批量下載等方式，這也是地方的典型做法。武漢市通過(guò)建設(shè)“云端武漢·政務(wù)”政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，對(duì)全市41個(gè)委辦局的數(shù)據(jù)及近800項(xiàng)共享交換服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行清理、確認(rèn)和登記，推動(dòng)全口徑數(shù)據(jù)錄入和應(yīng)用服務(wù)集成上政務(wù)云交換共享，為各部門提供資源目錄、共享交換、數(shù)據(jù)輔助和監(jiān)管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)按需共享和有序交換。佛山南海區(qū)主要是依靠數(shù)據(jù)資源目錄平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源應(yīng)用平臺(tái)，采集分散在各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，以政策文件為依據(jù)確定數(shù)據(jù)源單位，將數(shù)據(jù)分為分析、共享、公開(kāi)和開(kāi)放四個(gè)應(yīng)用權(quán)限，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不高的數(shù)據(jù)并退回?cái)?shù)據(jù)源單位校核修復(fù)，再將提質(zhì)后的數(shù)據(jù)標(biāo)記為開(kāi)放、公開(kāi)、共享、分析四個(gè)等級(jí)，打通部門間數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)部門數(shù)據(jù)流通利用，扭轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)重復(fù)采集引起的部門數(shù)據(jù)“打架”被動(dòng)局面，避免開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳影響社會(huì)創(chuàng)新和政府公信力。浙江省通過(guò)推進(jìn)省級(jí)單位和設(shè)區(qū)市政府部門政務(wù)信息資源目錄體系梳理，整合現(xiàn)有各類跨部門數(shù)據(jù)交換體系，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，建設(shè)全省統(tǒng)一的政府信息資源管理服務(wù)系統(tǒng)和電子證照歸集庫(kù)，建立跨部門數(shù)據(jù)采集、共享校核機(jī)制和比對(duì)、清洗機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源共享管理，促進(jìn)各地、各部門可開(kāi)放的信息資源普遍共享，確保數(shù)據(jù)生命力。

 

 

　　通過(guò)推進(jìn)重大應(yīng)用，滿足社會(huì)需求，充分發(fā)揮出大數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，借此帶動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)匯集和共享。上海以全市年度重點(diǎn)工作為主題，聚焦相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)社會(huì)關(guān)注的數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放。四川以省級(jí)政務(wù)云建設(shè)為抓手，利用政務(wù)云建設(shè)要求省級(jí)政府業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)三年內(nèi)全部遷移上云的契機(jī)大力推進(jìn)信息資源共享建設(shè)。浙江通過(guò)建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)共享平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)平臺(tái)、公共信用信息服務(wù)平臺(tái)、投資項(xiàng)目信息管理平臺(tái)和氣候變化研究交流平臺(tái)等大數(shù)據(jù)應(yīng)用“五大平臺(tái)”，建成包括基礎(chǔ)庫(kù)、專題庫(kù)和公共庫(kù)在內(nèi)的政務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)指標(biāo)62萬(wàn)項(xiàng)，數(shù)據(jù)記錄總量14.74億條，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類政務(wù)數(shù)據(jù)的共享整合和開(kāi)發(fā)應(yīng)用。

 

 

　　在數(shù)據(jù)整合、共享和交換的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一些部門擔(dān)心本部門生產(chǎn)或掌握的數(shù)據(jù)出現(xiàn)不可控現(xiàn)象，有可能因外傳或違規(guī)使用而被追究行政責(zé)任。這一顧慮在很多地方確實(shí)存在，妨礙了數(shù)據(jù)共享和公開(kāi)的落地。四川省在數(shù)據(jù)共享過(guò)程中，為做到確保數(shù)據(jù)只在部門之間流通，規(guī)定省級(jí)政務(wù)云和信息資源目錄只提供數(shù)據(jù)交換的基礎(chǔ)設(shè)施，不匯聚部門數(shù)據(jù)，也不落地部門數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)歸屬權(quán)和數(shù)據(jù)支配權(quán)限并不轉(zhuǎn)移到政務(wù)云平臺(tái)，仍然屬于生產(chǎn)和提供數(shù)據(jù)的部門。也就是說(shuō)，部門的數(shù)據(jù)與誰(shuí)交換，怎么交換，自主權(quán)還是在部門，責(zé)任也是在部門，數(shù)據(jù)共享主管部門并不匯聚和落地各部門的具體數(shù)據(jù)。

 

 

　　面向社會(huì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在我國(guó)還是剛剛起步，相應(yīng)的管理制度和運(yùn)行機(jī)制還不完善，也不成體系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些先行先試的地方各自積累了一些經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。

 

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放到底是為了促進(jìn)信息消費(fèi)，帶動(dòng)招商引資，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，還是推進(jìn)透明政府建設(shè)，深化政務(wù)公開(kāi)，大力支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，各地認(rèn)識(shí)并不一致。北京市建設(shè)“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”，就是通過(guò)提供全市各政務(wù)部門可開(kāi)放的各類數(shù)據(jù)的下載與服務(wù)，為企業(yè)和個(gè)人開(kāi)展政務(wù)信息資源的社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用提供數(shù)據(jù)支撐，推動(dòng)信息增值服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及相關(guān)數(shù)據(jù)分析與研究工作的開(kāi)展，從而營(yíng)造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的良好環(huán)境，滿足日益增長(zhǎng)的信息需求，促進(jìn)信息消費(fèi)。佛山南海區(qū)向社會(huì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，就是要推動(dòng)數(shù)據(jù)的社會(huì)創(chuàng)新和商業(yè)創(chuàng)新，釋放數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，促進(jìn)信息消費(fèi)，推進(jìn)信息惠民，構(gòu)建多元共商共建共治共享的現(xiàn)代社會(huì)治理體系。還有的地區(qū)明確提出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的就是為了促進(jìn)招商引資，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)。

 

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)通過(guò)與政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源管理系統(tǒng)對(duì)接，從中直接選擇數(shù)據(jù)對(duì)外提供數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)。四川省不斷做實(shí)政府信息資源目錄，整合部門共享清單和需求清單，設(shè)置信息共享權(quán)限，不是簡(jiǎn)單的照搬信息公開(kāi)方式開(kāi)放數(shù)據(jù)，而是在信息資源目錄的基礎(chǔ)上建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站，真正做到開(kāi)放的數(shù)據(jù)經(jīng)常更新、開(kāi)放的數(shù)據(jù)切實(shí)可以進(jìn)行加工利用。上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源服務(wù)平臺(tái)由政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄管理系統(tǒng)和政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)兩部分組成，將政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄的匯集、共享和對(duì)外開(kāi)放融為一體，對(duì)內(nèi)管理數(shù)據(jù)，對(duì)外開(kāi)放數(shù)據(jù)。佛山南海的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是基于數(shù)據(jù)資源目錄來(lái)建設(shè)，各部門預(yù)先設(shè)置本部門數(shù)據(jù)資源目錄中數(shù)據(jù)集的“開(kāi)放”等級(jí)，數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)直接讀取位于“開(kāi)放”等級(jí)的數(shù)據(jù)并向社會(huì)公眾提供下載。

 

 

　　地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)存在一種新趨勢(shì)，就是由地級(jí)市集中向省政府集中，甚至多個(gè)相鄰省政府開(kāi)始醞釀集中提供一體化數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)。浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“數(shù)據(jù)開(kāi)放”平臺(tái)是全國(guó)第一個(gè)推出的覆蓋設(shè)區(qū)市的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源包括68個(gè)省級(jí)單位提供的350項(xiàng)數(shù)據(jù)類目，包含100項(xiàng)可下載的數(shù)據(jù)資源，137個(gè)數(shù)據(jù)接口和8個(gè)移動(dòng)APP應(yīng)用。貴州規(guī)定全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)“云上貴州”負(fù)責(zé)匯集、儲(chǔ)存、共享、開(kāi)放全省公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)匯集、儲(chǔ)存在“云上貴州”并與其他公共機(jī)構(gòu)共享，逐步開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。上海市在2016年開(kāi)始探索開(kāi)市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，鼓勵(lì)區(qū)(縣)政府參照市級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開(kāi)放推進(jìn)模式開(kāi)展數(shù)據(jù)資源目錄編制、數(shù)據(jù)開(kāi)放和平臺(tái)建設(shè)等工作，并與市級(jí)形成有效對(duì)接，構(gòu)建市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)模式。廣東省在全省政務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)、經(jīng)濟(jì)管理大數(shù)據(jù)庫(kù)、社會(huì)管理大數(shù)據(jù)庫(kù)、政務(wù)信息資源共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上，逐步建設(shè)“開(kāi)放廣東”全省政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)。國(guó)家層面，在2016年10月繼貴州之后又批建七個(gè)國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，這里面就包括京津冀、珠三角兩個(gè)跨區(qū)域類綜合試驗(yàn)區(qū)。北京市準(zhǔn)備擴(kuò)展政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的覆蓋范圍，與京津冀一體化相銜接，建立大數(shù)據(jù)一體化協(xié)同發(fā)展格局，突破行政藩籬和區(qū)域界線，實(shí)現(xiàn)京津冀政務(wù)數(shù)據(jù)的一體化開(kāi)放。

 

 

　　民生類便民類數(shù)據(jù)是各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的首選項(xiàng)。佛山南海區(qū)2014年8月13日至2016年8月已開(kāi)放了11萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)記錄，單項(xiàng)下載量最大的數(shù)據(jù)集是“公共自行車站點(diǎn)信息”524次。北京市2014年開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)意大賽最后開(kāi)發(fā)出逛逛博物館、“E上學(xué)”、上善若水、城市交通數(shù)據(jù)服務(wù)空間、隨心停等便民類App應(yīng)用。北京市還免費(fèi)提供大量的地圖API、搜索API及各種開(kāi)發(fā)樣例，支持用戶在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建自己的地圖應(yīng)用程序，構(gòu)建各種地圖應(yīng)用。

 

 

　　對(duì)于敏感類政府開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)行半開(kāi)放提供。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放并不意味著完全面向社會(huì)用戶無(wú)條件地開(kāi)放提供。政府?dāng)?shù)據(jù)信息中的法人和自然人信息可能涉及法人和自然人的利益，應(yīng)該得到尊重和保護(hù)。北京市除了面向3143個(gè)網(wǎng)站注冊(cè)用戶提供39個(gè)單位的321項(xiàng)數(shù)據(jù)集共計(jì)42萬(wàn)條數(shù)據(jù)記錄之外，針對(duì)一些敏感數(shù)據(jù)，如29家醫(yī)院的176萬(wàn)病例脫敏處理后的醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)共計(jì)21個(gè)數(shù)據(jù)集100萬(wàn)條數(shù)據(jù)采用半開(kāi)放的方式面向北京醫(yī)保協(xié)會(huì)會(huì)員授權(quán)開(kāi)放使用。

 

　　對(duì)于實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)采用應(yīng)用接口和地圖方式開(kāi)放。實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、位置相關(guān)的數(shù)據(jù)具有不同于靜態(tài)數(shù)據(jù)的特征，需要采取不同的開(kāi)放方式。上海市明確要求各部門應(yīng)通過(guò)應(yīng)用接口方式開(kāi)放實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)資源，2016年規(guī)定了以應(yīng)用接口方式開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源比例不低于當(dāng)年開(kāi)放總數(shù)的50%。武漢市整合政府各部門可向公眾公開(kāi)的數(shù)據(jù)資源，基于“天地圖·武漢”提供便捷的電子地圖展示、下載和開(kāi)發(fā)支撐服務(wù)，下一步準(zhǔn)備進(jìn)一步開(kāi)發(fā)、開(kāi)放公開(kāi)數(shù)據(jù)地圖標(biāo)注、下載等功能及服務(wù)。

 

 

　　為了取得較好的效果，地方政府竭盡其力，采用各種方式全力、穩(wěn)步推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放。上海市的數(shù)據(jù)開(kāi)放由市政府辦公廳、市經(jīng)濟(jì)信息化委牽頭按照“試點(diǎn)先行”、“全面推進(jìn)”、“制度完備”三個(gè)階段推進(jìn)，2012年至2014年9家單位參加目錄編制、平臺(tái)開(kāi)發(fā)和數(shù)據(jù)開(kāi)放試點(diǎn)，2014年進(jìn)入全面推進(jìn)階段，參與單位擴(kuò)大到44家政府部門。北京市經(jīng)信委利用政府免費(fèi)開(kāi)放數(shù)據(jù)和定向開(kāi)放數(shù)據(jù)(400項(xiàng)數(shù)據(jù)集7300萬(wàn)條數(shù)據(jù)記錄)組織“2014年北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)應(yīng)用創(chuàng)意大賽”和“2016年第三屆全國(guó)研究生技術(shù)與創(chuàng)意設(shè)計(jì)大賽”。武漢市2015年以政府公開(kāi)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)作為第二屆全國(guó)研究生技術(shù)與創(chuàng)意設(shè)計(jì)大賽的比賽素材。上海市2015年和2016年連續(xù)舉辦兩屆開(kāi)放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽(SODA)，開(kāi)放10大專用數(shù)據(jù)集，推動(dòng)全社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)化增值開(kāi)發(fā)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)、創(chuàng)新應(yīng)用、落地孵化三位一體目標(biāo)。

 

 

　　年度計(jì)劃、發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作最為常見(jiàn)的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。上海和浙江等省市制訂年度數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃，推動(dòng)建立數(shù)據(jù)開(kāi)放更新常態(tài)機(jī)制。廣東、上海、貴州一些地方政府紛紛出臺(tái)了大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，把大數(shù)據(jù)應(yīng)用作為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。北京市正在研究和編制數(shù)據(jù)開(kāi)放配套的政策文件及技術(shù)規(guī)范，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)，推動(dòng)各政府部門開(kāi)放更多的數(shù)據(jù)、更有價(jià)值的數(shù)據(jù)，提高開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量和使用率。上海市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會(huì)開(kāi)放利用工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《政務(wù)信息資源共享與交換規(guī)范》和《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》等文件。佛山南海區(qū)正在制定《佛山市南海區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》、《佛山市南海區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)管理規(guī)程》、《佛山市南海區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)管理規(guī)范及實(shí)施細(xì)則》等文件，為全區(qū)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作提供制度保障。武漢市配套出臺(tái)《武漢市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》、《武漢市政務(wù)云平臺(tái)數(shù)據(jù)資源安全管理實(shí)施細(xì)則》，《關(guān)于進(jìn)一步做好“云端武漢·政務(wù)”平臺(tái)數(shù)據(jù)共享交換工作的通知》，編制了《“云端武漢·政務(wù)”資源目錄體系與數(shù)據(jù)交換技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)、《“云端武漢”政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)接口說(shuō)明與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》(征求意見(jiàn)稿)等，組織編制《武漢市政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方案》，初步建立起政務(wù)數(shù)據(jù)采集、共享和開(kāi)放機(jī)制。

 

 

　　上海市從2005年開(kāi)始開(kāi)展政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開(kāi)放的績(jī)效評(píng)估工作，評(píng)估內(nèi)容包括資源共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放、管理支撐等方面，評(píng)估結(jié)果將在一定范圍內(nèi)通報(bào)，同時(shí)將政務(wù)數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放工作納入政府信息公開(kāi)年度考核體系。北京市在《北京市大數(shù)據(jù)和云計(jì)算發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020年)》提出到2020年實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放單位超過(guò)90%，數(shù)據(jù)開(kāi)放率超過(guò)60%，數(shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量和使用效率大幅提升。

 

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主要依靠數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，滿足公眾和企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的“知情權(quán)”和“使用權(quán)”。企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人利用數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)匯聚發(fā)布的數(shù)據(jù)資源開(kāi)展增值服務(wù)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)模式和生活模式創(chuàng)新。

 

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的重要內(nèi)容。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2016年8月，我國(guó)地方政府建有數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)網(wǎng)站(欄目)的有5個(gè)省級(jí)政府、4個(gè)省會(huì)省市或副省級(jí)城市政府、兩個(gè)其他市政府、8個(gè)區(qū)政府，具體有北京市、上海市、重慶市、浙江省、貴州省;貴州貴陽(yáng)市、湖北武漢市、廣東深圳市(福田、坪山新區(qū)、羅湖)、山東青島市;廣東湛江市、江蘇無(wú)錫市;廣東佛山南海區(qū)、廣東佛山禪城區(qū)、浙江寧波海曙區(qū)、福建廈門市海滄區(qū)、陜西西咸新區(qū)等。具體如表1。

 

表1   地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)列表

 

　　在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站平臺(tái)建設(shè)方面，大部分?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站(欄目)與政府信息公開(kāi)欄目相互獨(dú)立，也有少數(shù)政府將數(shù)據(jù)開(kāi)放欄目置于信息公開(kāi)欄目之下。而且，數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站(欄目)與政府信息公開(kāi)欄目?jī)?nèi)容存在交集，相互混合。

 

 

　　各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)發(fā)布并更新不同類型、數(shù)量、內(nèi)容的數(shù)據(jù)集，支持社會(huì)增值利用和用戶參與。當(dāng)前數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)可下載的數(shù)據(jù)集多為CSV格式，各部門提供的原始數(shù)據(jù)通常會(huì)統(tǒng)一整理轉(zhuǎn)換為CSV格式對(duì)外發(fā)布。多數(shù)平臺(tái)提供開(kāi)放數(shù)據(jù)的基本元數(shù)據(jù)信息?，F(xiàn)有平臺(tái)的功能相當(dāng)豐富，可提供目錄展示、數(shù)據(jù)下載、搜索導(dǎo)航、下載權(quán)限、更新承諾、版本管理、下載排行、更新排行、數(shù)據(jù)預(yù)覽、總量統(tǒng)計(jì)、用戶注冊(cè)、開(kāi)發(fā)調(diào)用、地理應(yīng)用、應(yīng)用提交、應(yīng)用展示、評(píng)價(jià)互動(dòng)等服務(wù)。綜合觀察地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

 

　　第一、數(shù)據(jù)開(kāi)放推進(jìn)進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相關(guān)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和部分中部城市率先建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，其他中西部地區(qū)多數(shù)政府還沒(méi)有啟動(dòng)建設(shè)。數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)與政府行政層級(jí)基本一致，省級(jí)、副省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)平臺(tái)都有先例，部分政府部門也在建設(shè)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)

 

　　第二、數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)有三種建設(shè)模式。一種是依托政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，如青島、深圳、浙江、廈門海滄等;第二種是專門新建數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)(部分依托電子政務(wù)外網(wǎng)互聯(lián)網(wǎng)區(qū)資源)，如北京、上海、武漢、貴陽(yáng)、佛山南海等，但是部分平臺(tái)的數(shù)據(jù)內(nèi)容還是跳轉(zhuǎn)至政府門戶網(wǎng)站相關(guān)信息公開(kāi)欄目;第三種就是依托大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)或者其他重點(diǎn)應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，如重慶、貴州等的數(shù)據(jù)開(kāi)放作為這類平臺(tái)的一個(gè)專門頻道進(jìn)行設(shè)計(jì)提供(貴州數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)于2016年9月30日做為獨(dú)立門戶網(wǎng)站上線)，浙江省依托法人、空間地理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和信用浙江、電子證照庫(kù)等成果，在數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)推出“電子證照”、“法人信息”、“信用信息”等專題板塊。

 

　　第三、數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)量和覆蓋領(lǐng)域嚴(yán)重不平衡。數(shù)據(jù)開(kāi)放多以民生領(lǐng)域?yàn)橹?，這部分也最受用戶關(guān)注。部分地區(qū)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)只是提供政府信息公開(kāi)數(shù)據(jù)內(nèi)容鏈接，還不是可下載的數(shù)據(jù)集。截至2016年8月，上海數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的數(shù)據(jù)集有920項(xiàng)，覆蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)、資源環(huán)境、文化休閑等領(lǐng)域;武漢市數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的數(shù)據(jù)集有1859項(xiàng)，覆蓋政府機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、教育科技、能源環(huán)境、交通服務(wù)等主題;南海數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)集有270項(xiàng)，還有兩個(gè)API接口，覆蓋企業(yè)服務(wù)、醫(yī)療健康、交通服務(wù)、環(huán)境與資源保護(hù)等主題;北京市數(shù)據(jù)開(kāi)放門戶提供的數(shù)據(jù)集分為17個(gè)一級(jí)主體領(lǐng)域分類、49個(gè)二級(jí)分類，開(kāi)放了來(lái)自39個(gè)單位的321項(xiàng)數(shù)據(jù)集，大約42萬(wàn)條數(shù)據(jù)記錄。各地開(kāi)放的數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)范圍差別很大，主題分類和覆蓋范圍多種多樣。

 

 

　　通過(guò)這幾年的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作，社會(huì)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的需求得到了一定程度的滿足，但在覆蓋地區(qū)、數(shù)據(jù)范圍、更新速度、高價(jià)值數(shù)據(jù)量方面，政府網(wǎng)站開(kāi)放的數(shù)據(jù)距離社會(huì)期望還有較大的改進(jìn)空間，開(kāi)放的體制機(jī)制和制度規(guī)程還有很長(zhǎng)的建設(shè)路程。根據(jù)各地的數(shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出如下建議。

 

 

　　選擇數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效評(píng)估的先行地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步建立評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法、數(shù)據(jù)采集、結(jié)果應(yīng)用等評(píng)估體系，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放全過(guò)程建立完善的保障、促進(jìn)、監(jiān)督、公開(kāi)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。從全國(guó)來(lái)看，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放遠(yuǎn)未全面啟動(dòng)，各種推進(jìn)機(jī)制遠(yuǎn)未健全，為了防止無(wú)序發(fā)展，盲目啟動(dòng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放效果的充分發(fā)揮，分享經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，需要在起步階段就總結(jié)先行先試地方的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合社會(huì)各方的共性需求和各地的基本特征，采用數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效評(píng)估的方式來(lái)引導(dǎo)和激勵(lì)。

 

 

　　根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)的普遍需求，開(kāi)展國(guó)家部委重點(diǎn)信息系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)向地方開(kāi)放共享的試點(diǎn);結(jié)合“信息惠民”工程實(shí)施和新型“智慧城市”建設(shè)，國(guó)家部委和地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點(diǎn)，推動(dòng)政府公共服務(wù)數(shù)據(jù)的多方共享。地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)論如何都繞不開(kāi)國(guó)家部委掌握的數(shù)據(jù)資源，尤其是縱向管理部門幾十年來(lái)建設(shè)的各類政務(wù)信息系統(tǒng)，它們收集和集中管理了來(lái)自地方的大量數(shù)據(jù)。地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放要想發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，取得較好的社會(huì)滿足度，都離不開(kāi)上級(jí)或中央部門的數(shù)據(jù)反饋與支持。中央部門向地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)共享是解決這一問(wèn)題的有效途徑，迫切需要建立起相應(yīng)的工作規(guī)范，盡快啟動(dòng)。

 

 

　　明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的行政管理部門，理順數(shù)據(jù)開(kāi)放與大數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)共享、信息公開(kāi)之間的協(xié)同關(guān)系，建立地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理體系，為推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放提供組織保證。同步推進(jìn)國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放大體系的建設(shè)，做到中央和地方兩股開(kāi)放力量的基本一致。目前，各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主管部門機(jī)構(gòu)各異，而且，與相鄰的大數(shù)據(jù)應(yīng)用主管部門、信息公開(kāi)主管部門、政務(wù)服務(wù)主管部門、信息化主管部門、互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)主管部門、電子政務(wù)主管部門、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容主管部門都有不同程度的職能交叉，迫切需要結(jié)合地方行政管理職能架構(gòu)，建立起一套統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力、體現(xiàn)地方特色、對(duì)接國(guó)家管理體系、相互配合支持的數(shù)據(jù)開(kāi)放管理行政運(yùn)轉(zhuǎn)體系。

　　作者：張勇進(jìn)