西方國家十分注重完善互聯網治理法制建設，監(jiān)管機構嚴格依法設立，其監(jiān)管權力的行使也嚴格依法進行。美國國會近十余年來通過的直接針對互聯網的法案有20多件，包括《兒童互聯網保護法》《數字千年版權法》《互聯網免稅法》《通訊信息儲存法》《電子簽名法》《反垃圾郵件法》《反域名搶注消費者保護法》《網絡安全增強法》《網絡安全研究與發(fā)展法》《聯邦信息安全管理法》等，內容涉及電子商務、網絡侵權、網絡消費者保護、網絡隱私、網絡犯罪、數據安全、內容管制、網絡知識產權等互聯網治理主要領域。此外，美國還有大量的行政法規(guī)和網絡司法判例，不斷地充實和更新傳統法律法規(guī)和判例，形成較為完善的互聯網治理法律體系。歐盟也制定了大量的網絡法律，包括《網絡犯罪公約》《隱私與電子通信指令》《電子商務指令》《遠程合同消費者保護指令》《關于建立歐洲網絡與信息安全局的條例》《數據庫保護指令》《版權指令》《電子簽名指令》《不公平商業(yè)行為指令》等，并要求成員國通過國內法落實歐盟指令。完善的立法為監(jiān)管機構的權責分工、監(jiān)管執(zhí)法提供法律依據，從立法上保證監(jiān)管活動依法進行，有效避免爭權和責任推卸，提高監(jiān)管效率。

 

 

　　各監(jiān)管機構由于權限不同，所掌握的信息也各不相同，而互聯網治理的復雜性客觀上要求各監(jiān)管機構要和企業(yè)、社會公眾之間共享信息，以協調監(jiān)管執(zhí)法行為。歐美網絡發(fā)達國家紛紛建立和完善網絡監(jiān)管協調和信息共享機制，例如美國要求網絡安全協調員與聯邦首席信息官（Federal Chief Information Officer）、聯邦首席技術官（Federal Chief Technology Officer）以及國家經濟委員會（National Economic Council）密切合作。由于互聯網管理，尤其是網絡信息安全監(jiān)管，不僅是政府部門的事情，還涉及各企事業(yè)組織和社會公眾，監(jiān)管部門與企事業(yè)組織、社會公眾之間的信息共享不可缺少。聯邦政府在其發(fā)布的《2002年網絡安全研究與發(fā)展法》中，要求對計算機、網絡安全研究與發(fā)展項目的投資，必須合理協調產業(yè)、政府、學術研究項目三者間的信息共享與合作。澳大利亞于2002年3月成立核心基礎設施方面政企合作的任務組，該任務組意識到需要有一個政府和企業(yè)的信息共享網絡，并在2002年3月設立了可信信息共享網絡（Trusted Information Sharing Network，TISN）。

 

 

　　歐美國家對私營部門和民間社會的參與比較重視，注重培養(yǎng)和教育網民互聯網治理知識。美國《2002年網絡安全研究與發(fā)展法》促進了網絡安全技術的開發(fā)和網絡安全研究人才的培養(yǎng)。《2009年網絡安全法案》中也提出，商務部副部長應制定并開展一場國家網絡安全意識運動，以提高公眾對網絡安全問題的關切和認識，告知政府在維護互聯網安全和自由、保護公民隱私方面的作用，并能夠利用公共和私營部門手段向公眾提供信息。澳大利亞《國家電子安全章程》將個人家庭、企業(yè)和政府共同納入電子安全保障體系。

 

　　推動政府、互聯網服務商和網民共同參與網絡治理，核心策略是促進治理主體之間形成有效的協作制衡機制，具體要求是防止治理權力過強和治理對象過弱。在此過程中，一些國外的互聯網公司發(fā)揮了較大的推動作用。

 

 

　　國外政府對互聯網的治理，十分注重對互聯網弱勢群體的權益保護。

 

　　英國兒童情色信息過濾系統由“互聯網觀察基金”（Internet Watch Foundation，IWF）負責實施?！癐WF”的基本工作方式包括：①向公眾提供保密、安全的網絡兒童情色舉報“熱線”；包括電話、電子郵件、網站等。②網民通過各類“熱線”積極檢舉上網過程中發(fā)現的兒童情色網頁和網站。③審核被舉報信息，制定出包含兒童情色的網址清單。④根據國內“告知和刪除”政策，要求國內服務商刪除網站內的被舉報信息，要求服務商過濾或屏蔽設在英國境外的網絡兒童情色內容。在“IWF”的配合下，英國網絡兒童情色治理取得了明顯成效，其國內網絡空間中兒童情色占世界總量的比例從1996年的18%降到2003年后的低于1%，網站上的兒童情色在發(fā)布后的60分鐘內會被舉報和刪除。

 

　　荷蘭的“點滴自由”是互聯網發(fā)達國家中眾多網民權利組織的一個代表，其通過法律援助、技術支持和經費贊助等方式協助網民開展維權活動，通過宣傳教育活動提升網民認識自身的權利和權利受到的威脅，從而提高維權意識；還通過組織互聯網技術專家、動員社會力量等方式，有效地檢舉揭發(fā)不當的網絡管理活動并提出糾正建議。

 

 

　　為了統一領導和協調各相關部門的工作，美、英、法、澳、韓等網絡發(fā)達國家的互聯網監(jiān)管機構有逐漸統一化、高級別化的趨勢。美國為了強化網絡安全，將國土安全委員會和國家安全委員會的人員合并成一個國家安全人員團隊，任命了專門的網絡安全協調員，并擬設立國家網絡安全顧問辦公室。此外，美國在《2009年網絡安全法案》中特別提到，“網絡安全的獨特性需要新的領導模式”，并授予總統更大的網絡安全管理權限，以提升網絡安全監(jiān)管機構級別。2010年6月，美國國土安全和政府事務委員會主席喬·李伯曼等向參議院提交了《2010年保護國有資產網絡空間法案》（Protecting Cyberspace as a National Asset Act of 2010），提議在白宮總統執(zhí)行辦公室設立網絡政策辦公室，負責領導和協調聯邦網絡空間事務；制定國家網絡空間戰(zhàn)略，囊括軍事、法律、情報、外交等所有網絡空間政策；監(jiān)督所有聯邦網絡空間有關的行為活動，確保其有效和協調。

 

　　在英國，2001年以前政府對互聯網和電信、廣播電視實行分別監(jiān)管的模式，由電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局和播放標準委員會等5個機構負責監(jiān)管。隨著通信技術特別是數字技術的發(fā)展，這種分類監(jiān)管已經不適應技術和業(yè)務不斷融合的新形勢，造成了相互進入的壁壘。2003年7月，英國議會批準了新《通信法》，設立了新的統一監(jiān)管機構——通信辦公室。這個獨立統一的監(jiān)管機構徹底打破了原來信息領域中存在的各種壁壘，使技術和業(yè)務得到進一步融合，節(jié)約了部門間事務協調的成本，進一步提高了監(jiān)管水平。

 

　　除統一監(jiān)管機構外，國外政府還在嘗試“網絡中立”的互聯網服務監(jiān)管方式。例如，美國聯邦通信委員會于2015年2月4日提出互聯網服務監(jiān)管新提案，指出要像監(jiān)管電話服務一樣監(jiān)管互聯網服務，禁止網絡服務提供商從商業(yè)利益出發(fā)向互聯網公司提供收費的優(yōu)先服務，也不得故意封鎖合法的互聯網內容或降低其訪問速度。

 

 

　　在大數據時代，數據成為政府擁有的重要有價值資源，數據資源的開放與開發(fā)利用普遍受到國外政府的高度重視。2012年發(fā)布的美國白宮數字政府報告中指出，數據應當是與“設備無關”的，不管用戶使用什么樣的技術訪問政府在線服務，都應當能夠方便快捷地獲取他們所需的數據。為了提供面向不同數字平臺的訪問渠道，應當不斷開發(fā)新的工具、應用、系統、網站等渠道。對于政府機構來說，眾包是一種很好的收集用戶服務反饋的渠道，能夠幫助政府機構了解用戶是否找到了所需的數據和服務內容，以及這些內容是否真正滿足用戶的需求等。而在大數據時代，單一數據源已經越來越難以滿足應對很多政策領域日益復雜問題的需求，未來將會出現越來越多跨數據集的聯系。在大數據時代，公眾可以更好地參與到政府工作之中，與政府分享信息，形成政府和公眾共同參與的政務決策機制。社會公眾可以通過社交媒體、公開出版物、博客等渠道分享他們的意見，這些“意見”即為數據。對這些數據進行分析、開發(fā)、利用，有助于更好地將服務和方案傳遞給社會公眾，推動優(yōu)化政府自身運作流程和服務效能。

 

　　國家安全數據被應用于政府行政改進的一個成功案例來自新加坡。其建設的“風險評估和水平掃描”系統（RAHS）的主要目的是應對恐怖主義和傳染病，自2009年開始，這一系統的應用范圍逐步擴展到了民生領域，并開始為新加坡政府在住房、教育和食品安全等方面提供幫助。新加坡公務員通過RAHS設置情景和分析大數據，他們能做的不僅僅是提前發(fā)現炸彈和竊聽，還可以用這一項目來計劃政府采購周期和預算、預測經濟走勢、制定移民政策、研究房地產市場以及為新加坡的孩子制定教育計劃。他們還喜歡分析臉譜上的發(fā)言、推特上的消息以及其他社交媒體，以從政府的社會政策到潛在的社會騷亂中分析定位“國家情緒”。

 

　　英國政府曾組織開展過基于社交媒體的政策效果預測研究，通過在一系列社交平臺中系統性地抓取數據，針對即將推出的政策在社交媒體中的反應進行預測性分析。這些數據都是可以自由獲取的，并且能夠幫助政府機構理解他們的政策和服務被社會公眾接受的情況，以作出針對性調整。通過應用遺傳算法、回歸分析、情感分析等大數據分析手段，人們可以重構政府行政過程。一些大數據分析方法能夠幫助政府工作人員更好地理解公眾對政府的服務需求。例如，美國國稅局（IRS）曾經重新設計其納稅申報流程，并應用大數據技術手段來提高對納稅欺詐和納稅不遵從行為的自動監(jiān)測。美國住宅與都市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，HUD）建立了一種新的在線服務模式，允許用戶對政府機構的績效和服務效果進行實時反饋，并及時收集公眾態(tài)度等信息。通過這些方式，促進了用戶友好的使用體驗，并建立起與用戶的有效聯系。此外，通過社交媒體分析和文本分析，能夠判斷網民對不同領域政府工作的情感傾向性，發(fā)現公民參與政策制定的重要話題信息，識別最有影響力的公民或社會群體，以及判斷社交媒體中公眾情緒影響公民參與或支持政府機構的程度，從而指導政府在互聯網方面的治理舉措。

 

 

　　隨著互聯網技術的深入廣泛應用和網上信息的爆炸性增長，通過搜索引擎查找信息已經成為網民獲取信息的首要渠道。調查顯示，超過90%的網民首選用搜索引擎在互聯網上查找特定信息。搜索引擎已經成為網絡信息和文化傳播的重要手段，在各國網絡信息傳播和文化構建中起到重要作用，日益演變成重要的國際戰(zhàn)略資源。可以說，爭奪搜索引擎的信息傳播主導權已經成為國家掌控互聯網信息傳播領域的戰(zhàn)略制高點。面對互聯網輿論話題，政府部門通過在搜索引擎上“發(fā)聲”，以正面引導互聯網輿論走向。

 

　　近年來，以美國為首的西方發(fā)達國家通過有組織地開展針對搜索引擎的“政府網上信息可見性優(yōu)化”工作，在爭奪互聯網信息傳播主導權方面取得了顯著成效。

 

　　一是通過開展政府網站可見性優(yōu)化工作提高對互聯網信息傳播的控制力。美國聯邦政府早在2005年就注意到搜索引擎對互聯網信息傳播的影響。美國政府通過充分發(fā)揮政府網站原創(chuàng)信息量大、網站群集團作戰(zhàn)能力強的優(yōu)勢，運用先進的可見性優(yōu)化技術手段，并配以相應的輿論宣傳內容，大幅度提高政府網站在搜索引擎上被公眾查找到的及時性、準確性，極大提高了政府網站的互聯網影響力，樹立了互聯網時代政府尊重市場、取信于民、貼近公眾的新形象。受美國影響，澳大利亞、英國政府相繼出臺相關文件，指導全國開展可見性優(yōu)化工作，其他一些發(fā)達國家也已經普遍開展政府網站可見性優(yōu)化。

 

　　二是可見性優(yōu)化工作的實際效果十分明顯。通過持續(xù)不斷開展政府網站可見性優(yōu)化，歐美國家政府網站的互聯網影響力明顯提高。比如，在國家領導人形象樹立方面，在谷歌中搜索英文“奧巴馬總統”，來自政府網站和奧巴馬個人網站的最新信息占據了搜索結果首頁主要位置，在頁面中部的圖片區(qū)，是精心挑選過的、來自官方網站的奧巴馬個人相片，美國政府已經能夠保證網民通過各大搜索引擎獲得的國家領導人信息均為官方組織設計好的權威信息。再比如，在突發(fā)事件的互聯網輿論引導方面，以美國2012年8月23日大規(guī)模爆發(fā)的西尼羅河病毒事件為例，在事件發(fā)生后，美國疾控中心和食品藥品監(jiān)督管理局網站上發(fā)布的信息第一時間出現在谷歌搜索結果第一頁的醒目位置上，為澄清事件真相、引導社會輿論發(fā)揮了重要作用。總之，通過加強組織領導，開展以可見性優(yōu)化為核心的專項工作，發(fā)達國家政府充分利用政府網上信息資源的輿論引導作用，在公眾中的信譽不斷提高，社會影響力不斷增強，在互聯網輿論爭奪戰(zhàn)中取得了“先發(fā)制人”的優(yōu)勢。

 

 

　　世界發(fā)達國家在推進互聯網治理中雖然取得了顯著成效，但同樣出現了很多值得我們關注的問題，需要中國在推進互聯網治理和國家治理能力現代化過程中加以規(guī)避。

 

 

　　近年來，以美國為代表的西方國家，在國際互聯網治理體系中愈來愈呈現出霸權主義傾向，引起了全球各國的普遍不安。美國牢牢位居互聯網的“高位勢”，擁有互聯網技術霸權、資源霸權和信息霸權，在相當大程度上決定著互聯網信息的內容、流動方向以及傳輸速度，可以把搜集到的全球信息進行有利于自己利益的二次加工和處理，從而左右國際輿論的走向。

 

　　2013年斯諾登事件中被曝光的“棱鏡”計劃，是美國互聯網霸權主義行為的集中體現。“棱鏡”計劃曝光是影響互聯網治理進程的關鍵性節(jié)點，人們意識到互聯網“不安全”除了來自網絡黑客、恐怖組織的威脅外，更是來自于霸權國。互聯網治理的線索從網絡安全向國家主權轉換，并由此形成了這一階段互聯網治理中的兩大主題：一是保障網絡安全，二是對抗互聯網霸權。保障網絡安全是所有國家互聯網治理中共同面臨的挑戰(zhàn)，而對抗互聯網霸權則是互聯網后發(fā)國家共同需要面對的問題。因此，自斯諾登事件之后，互聯網治理中的權力斗爭主要表現為主權治理和霸權治理的對抗，即美國的互聯網霸權受到主權國家的挑戰(zhàn)。

 

 

　　2013年斯諾登事件發(fā)生后，美國政府在數字通信領域秘密收集數據的巨大規(guī)模和范圍被公諸于世。由美國、英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭5國組成的“五眼”情報聯盟（‘Five Eyes’ Intelligence Alliance）常態(tài)化收集著本國民眾互聯網流量、社交媒體、移動通信中很大一部分數據。據估算，僅英國一天所監(jiān)控的數據總量就可達到21PB，相當于大英帝國圖書館數據量的192倍。盡管人們知道這些數據規(guī)模驚人，但其用途卻不太清晰。

 

　　對此，國外有學者指出，在政務大數據應用中，數據挖掘階段最有可能引發(fā)對公民隱私權的侵害；在不常使用電子商務的互聯網用戶中，只有1/5的人相信政府能為公民的個人記錄保密。盡管作為一種提升公共服務傳遞的重要手段，數據挖掘本身的意圖是好的，但由政府收集和分析個人數據，不可避免地會引發(fā)對公民隱私問題的爭論。很多民眾正在失去對政府的信任，部分原因就是政府機構擁有太多對公民個人數據的獲取手段，而對個人數據的保護手段卻太少。目前，關于大數據采集所引發(fā)的道德和倫理問題的研究還很不充分，隨著大數據時代的全面到來，數據采集與數據分析的逐步深入，勢必會觸碰到公民隱私數據的保護問題。

 

 

　　近年來，國外學者越來越關注由于大數據等信息技術應用于互聯網治理和社會治理領域而導致的各種社會不公平問題。有學者認為，數據“可被獲取，并不代表使用它就是道德的”。大數據技術為基于數據的未來趨勢預測提供了一種可能，使得社會科學的研究可以做到像自然科學研究一樣的精準、量化、客觀。大數據可以用于預測未來，人們可以基于大數據構建政策制定的概率模型，分析未來可能會發(fā)生什么。但這些模型會帶來公平和公正問題。舉例來說，通過應用大數據技術，西方國家政府可以識別一些犯罪的“熱點”區(qū)域，這樣政府就可以在犯罪發(fā)生之前更好預知其發(fā)生規(guī)律，但生活在這些區(qū)域的人將會因此而比其他地方的人面臨更高的被逮捕率。據此，有西方學者認為，互聯網政務數據挖掘實際上是對社會凝聚力的一種損害，因為大數據挖掘技術本身實際上改變了政府原有的業(yè)務開展方式，使得人口從原來的單一社會群體被劃分為若干個具有不同風險水平的子群體。

 

 

　　有研究指出，數據本身看上去像是一個無傾向性的詞匯，但事實上在政策制定過程中，數據采集、解讀和發(fā)布方式很難做到完全中立。數據本身很難解決一個實際問題。在政治領域，數據的所有權是一種新的權力源泉。圍繞原始數據的占有權和發(fā)布權的斗爭將成為一個持久性的政治議題。一個不可否認的政治事實是，意識形態(tài)的傾向性總是會影響對客觀事實的調查，并且對決策過程產生導向作用。

 

　　這方面的一個典型案例，是美國朝野圍繞環(huán)保政策的激烈爭論。盡管所有政客都認為，環(huán)境數據采集得越多越好，但多少數據采集工作應該得到資助，以及這些數據用于什么目的，則是另一個問題。盡管數據采集分析設備已經得到長期資助，但在維護數據的規(guī)模和可獲取性方面，政府資助往往就捉襟見肘了。而且，一旦數據采集和處理工作被制度化，那么這項工作如何才能夠做到與政治絕緣，就會引發(fā)另一場爭論。更重要的是，產業(yè)界也一直在關注所謂的政府網站數據不準確問題。2001年,布什政府頒布了《數據質量條例》（Data Quality Act），允許私人團體對聯邦政府部門所發(fā)布信息的準確性提出質疑。很多反對美國環(huán)?？偩值纳虡I(yè)團隊就經常利用這一條款來拖延監(jiān)管工作的執(zhí)行。這條法律變成了對環(huán)境保護主義者的一個巨大障礙，因為它經常被用來拖延那些必要的監(jiān)管工作的正常開展。

 

 

　　西方國家政府在推進數據開放方面不遺余力，取得了很多成效，但這些數據開放運動的“形式大于實效”，很多開放給公眾的數據集并不能提升政府行政效能，特別是當這些數據集和生產他們的機構之間缺乏反饋的時候更是如此。在英國，這樣的反饋機制就不存在，盡管用戶在訪問data.gov.uk網站時，可以向政府指出在數據中發(fā)現的問題或錯誤，并且網站設計了一個開放數據用戶群組，用于收集公眾的反饋信息，但人們并不清楚用戶的反饋如何到達生產數據的機構，而且這種反饋的范圍非常小。當開放數據僅僅是由于上級部門的指令要求，而這些開放數據對政府部門本身工作并沒有任何回饋時，開放數據項目的可持續(xù)性就值得質疑了?？紤]到開放數據并不是不需要成本（公務員需要花時間去收集這些數據，并發(fā)布出去），在政府看不到任何收益的情況下，其維持下去會很困難。在加拿大和英國，已經有證據表明，政府開放數據項目的可持續(xù)性受到了威脅。由于缺乏新的資源去支撐相關部門繼續(xù)收集、準備和發(fā)布數據，有些官員將開放數據描述為僅是由一小群愛好者推動的“桌角項目”，其相對于那些保持政府服務標準的需求來說，優(yōu)先級要低得多（Personal Communication，May 2012 and June 2012）。

 

　　開放數據所受到的最大質疑來自其數據的質量和可獲取性。為了便于開發(fā)者和分析者能夠不受數據格式限制而處理數據，開放數據集都是以原始格式發(fā)布的，但是這也會導致面向普通公民時的不平等，且容易出錯。很多數據以電子表格的形式提供，列標題往往模棱兩可，不同部門的元數據格式各有不同。由于數據都是原始數據，且缺乏編碼的一致性，這些數據在沒有經過歸納的情況下非常難以理解，從而難以得到真正有效應用。以美國的data.gov門戶網站為例，在2012年包含有378529個原始空間數據集、1264個政府APP和236個公民開發(fā)APP。然而到了2014年，該網站的數據集事實上已經下降到了108606個，且各種APP的數量也有所下降，這實際上都是因為網站數據集的可用性不佳造成的。

 

 

　　互聯網誕生于美國等西方國家，已成為西方國家經濟社會運行的重要基礎設施。但同時，因互聯網應用而衍生的各類社會問題也日益普遍、猖獗。以近年來中東局勢劇烈變動為例，互聯網的傳播與影響在其中扮演了重要角色，Facebook、Youtube、Twitter等互聯網應用成為美國政府的外交工具，美國政府還在國外設法對互聯網尤其是社交網絡管理運用外交手腕，其他許多西方國家早已重視并開展互聯網治理工作。對西方國家互聯網治理的成功經驗和典型誤區(qū)進行了歸納總結，希望能夠為業(yè)界和學術界更好地提升互聯網治理水平提供有益借鑒。

       （作者：童楠楠，郭明軍，孫東. 西方國家互聯網治理的經驗與誤區(qū)[J]. 電子政務, 2016(3).）