●地方政府大部制改革悄然啟動，各界滿懷期待，希望借此整合分散交叉的行政權(quán)項，形成一幅權(quán)責明確、行政規(guī)范、運作高效的新型政府圖景。
●承擔城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點任務的重慶，選擇涉農(nóng)部門為大部制改革的突破口，將原市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、農(nóng)綜辦合并為新的市農(nóng)委，人員編制減少1/4，領導職數(shù)減少近40名，統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的能力卻為之增強。
●機構(gòu)合并、人員調(diào)整、權(quán)力再配置，勢必與部門利益、個人得失發(fā)生碰撞，大部制改革的艱難隨之暴露出來，這讓決策者們選擇穩(wěn)健推進。
●地方政府大部制改革悄然啟動，各界滿懷期待，希望借此整合分散交叉的行政權(quán)項，形成一幅權(quán)責明確、行政規(guī)范、運作高效的新型政府圖景。
●承擔城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點任務的重慶，選擇涉農(nóng)部門為大部制改革的突破口，將原市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、農(nóng)綜辦合并為新的市農(nóng)委，人員編制減少1/4，領導職數(shù)減少近40名，統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的能力卻為之增強。
●機構(gòu)合并、人員調(diào)整、權(quán)力再配置，勢必與部門利益、個人得失發(fā)生碰撞，大部制改革的艱難隨之暴露出來，這讓決策者們選擇穩(wěn)健推進。
重慶日報訊 9月26日下午，重慶市編辦副主任劉永全伏案忙碌，辦公桌上堆著一尺多高的材料?！案母锓桨高€沒出來，現(xiàn)正在抓緊調(diào)研,暫不接受媒體采訪?！边@位一向?qū)γ襟w態(tài)度友好的官員，最近已婉拒了多名記者采訪，記者們關心的都是重慶大部制改革的情況。
自重慶市農(nóng)業(yè)委員會掛牌后，重慶市編辦就成了各界關注的焦點，人們紛紛猜測重慶大部制改革下一步如何落子。9月11日，市編辦宣布暫時凍結(jié)市政府部門的機構(gòu)編制，隨后再無消息傳出，一如既往地低調(diào)。
但是，包括劉永全在內(nèi)，幾乎重慶市機構(gòu)編制系統(tǒng)的所有人，工作都異常繁忙。因為根據(jù)中央安排，年底之前，各省市區(qū)要上報地方政府機構(gòu)改革方案。
新一輪地方政府機構(gòu)改革，已箭在弦上。
一場引人矚目的試驗
重慶大部制改革的第一箭，射向了涉農(nóng)部門。
2008年8月8日，北京奧運會開幕當天，重慶新組建的綜合性大部門———重慶市農(nóng)業(yè)委員會，在北部新區(qū)32層高的農(nóng)業(yè)大廈揭牌。新的市農(nóng)委，由原市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、農(nóng)綜辦四個涉農(nóng)部門整合而成。作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶在農(nóng)業(yè)領域的機構(gòu)改革，備受關注。
“之所以選擇農(nóng)業(yè)系統(tǒng)改革，與涉農(nóng)部門長期存在的職能交叉、權(quán)責不一等問題，不無關系?！笔修r(nóng)委主任夏祖相介紹，全市原有11個涉農(nóng)的市級部門，各部門職責長期不順，不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作開展。
職能交叉重疊體現(xiàn)在多個方面。市農(nóng)辦、農(nóng)綜辦負有指導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的職能，市農(nóng)業(yè)局同時要對糧油作物發(fā)展作規(guī)劃，而各糧食產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)機械調(diào)撥權(quán)又在市農(nóng)機局，一個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目要幾個部門協(xié)調(diào)，費時費力。另外，涉農(nóng)資金散落于各個部門，資源配置出現(xiàn)“撒胡椒面”現(xiàn)象，力量分散，資金難以整合。
“一些人認為，涉農(nóng)部門越多，表明對農(nóng)業(yè)越重視，越有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，事實證明恰恰相反?！痹谵r(nóng)業(yè)系統(tǒng)工作20多年的楊修戰(zhàn)，原任市農(nóng)辦常務副主任。他說，市級涉農(nóng)部門設置上的弊端，給區(qū)縣農(nóng)業(yè)工作增加了難度。
“到區(qū)縣考察，有些區(qū)縣把諸如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等各種涉農(nóng)資金集中起來，完成一個較大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目。本來效果很好，但市級部門不高興，‘我們給的錢你要專用，不能用在別的工程上。’”楊修戰(zhàn)從市農(nóng)辦離任后，還曾擔任市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員、主任委員，很理解區(qū)縣的苦衷，“一些區(qū)縣因此做不好事情，‘聰明’的區(qū)縣就在同一項目上掛多個牌子，表明是多個專項工程的綜合，市里每個對口部門都有貢獻?！?nbsp;
涉農(nóng)部門的類似弊端，早已進入人大代表和政協(xié)委員的視野。2007年重慶“兩會”期間，即有人建議有步驟、分階段地組建大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大交通、大環(huán)保、大商貿(mào)等市級部門，推動“大局（委）制”。其中，調(diào)整涉農(nóng)部門設置，理順部門職責，建立大農(nóng)業(yè)部門，呼聲最高。
夏祖相說，此次將原市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、農(nóng)綜辦“四合一”，順應了公眾的呼聲，也使涉農(nóng)事務的管理出現(xiàn)了新格局。
“四合一”并不是簡單做加法，而是根據(jù)大部門的職能定位，進行了職能的重新劃分。其中，原市農(nóng)業(yè)局承擔的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、進城務工農(nóng)民的管理和服務等相關職能，被剝離出來，劃歸市勞動和社會保障局；原市農(nóng)辦承擔的農(nóng)田基礎設施建設職能，以及原市農(nóng)機局承擔的農(nóng)村機電提灌管理職能，被整合到了市水利局。
“經(jīng)過這些剝離和調(diào)整后，農(nóng)委的職責更加清晰?！毕淖嫦嗾f，作為主管全市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的市政府組成部門，市農(nóng)委綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力大大增強。
行政體制改革勢在必行
重慶涉農(nóng)部門的變革，是當前中國行政體制改革的縮影。改革開放30年，伴隨著經(jīng)濟社會的劇烈變化，中國行政體制已經(jīng)歷5次調(diào)整，但遠未完善。
今年2月，十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對當前我國政府機構(gòu)現(xiàn)狀作了精辟概括：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權(quán)責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；政府機構(gòu)設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全……
《人民日報》曾經(jīng)披露的成都市“五個部門管不了一次下穿通道積水”，就是行政管理體制存在問題的集中體現(xiàn)。
前幾年，一場夏季暴雨淹沒了成都市府南河附近一條街道的下穿隧道，盡管成都市有5個部門分管府南河，但積水幾天都沒被抽出去，老百姓意見很大。據(jù)《人民日報》報道，當時，府南河由成都市水利局管農(nóng)村段，市容環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，市國土局管地下水。這樣的體制使得暴雨淹了馬路時，沒有哪個部門牽頭協(xié)調(diào)，老百姓望水興嘆。
類似情況在重慶也曾發(fā)生。深化行政管理體制改革已勢在必行，《意見》第一次正式提出了大部制的設想。
大部制在20世紀末21世紀初興起于發(fā)達國家，其本義是對政府部門按職能性質(zhì)進行重新分類整合，擴大部門職能范圍，減少部門職能交叉和權(quán)限沖突。2008年初以來，大部制逐漸成為我國政府機構(gòu)改革的關鍵詞。
今年全國“兩會”期間，全國人大決定國務院實施第六輪機構(gòu)改革。按照大部制的要求，國務院組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部等大部委。同時，中央還要求地方政府抓緊進行機構(gòu)改革。
“推進大部制改革，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。”市委黨校公共管理教研部教授陳建先，曾專題研究大部制課題。他說，市場經(jīng)濟是實行大部制的驅(qū)動力。當前，中國市場經(jīng)濟體制逐步完善，加速融入全球經(jīng)濟體系。市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的變化，對行政管理提出了更高要求?！按藭r，借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，實行大部制改革，順應了發(fā)展潮流?！标惤ㄏ日J為，大部制可以有效解決當前存在的問題，形成權(quán)責一致、運行高效的行政管理體制。
事實上，為了適應發(fā)展要求，重慶早在2000年就嘗試過含有大部制意味的改革。在當年的機構(gòu)改革中，重慶將原交通局、港航局、公用事業(yè)局等整合，成立了交通委員會；把市國土局和房管局整合，成立了國土資源和房屋管理局。另外，重慶潼南縣也在2007年進行了地方大部制的改革試驗，把縣農(nóng)辦、農(nóng)綜辦、扶貧辦、新農(nóng)村辦以及蔬菜辦“五辦合一”，成立了新的大農(nóng)辦。
大部制改革穩(wěn)健推進
“大部制改革，對部門利益猶如釜底抽薪?！标惤ㄏ葹楦母锝泻?，但也提醒不能忽視改革可能遭遇的阻力。伴隨著職位減少、官位減少，大部制改革必然使部分人的利益受到?jīng)_擊，改革難免遭遇抵觸。
“長期掌握項目審批、資金劃撥等大權(quán)的部門，是不愿意被改革的?！苯?jīng)歷過大部制試驗，夏祖相對改革的阻力深有感觸。市農(nóng)委掛牌前，他曾不停地找被合并部門負責人甚至處室負責人談話，耐心解釋大部制改革的必要，但仍有部門負責人對合并之事存有異議。
爭議最大的是干部問題。市農(nóng)委組建初期，四個不同部門的人通過處室合并后在一起辦公，造成有的處室出現(xiàn)七八個正處長，幾十號人。而按照編制要求，有63人必須離開，廳級干部職數(shù)要減少7名，處級干部職數(shù)減少32名。
“為穩(wěn)定人心，我們被迫發(fā)明了‘正處長級干部’的級別，來安置失去正處長職位的干部?！笔修r(nóng)委組織干部處副處長楊波說，“正處長級干部”不是領導職務，主要是對一些原本任處長的人的級別確認?！八麄兿硎苷庨L的一切待遇，協(xié)助處長工作?！卑l(fā)明這一職務前，市農(nóng)委曾專門向市組織人事部門報告，并上報了中組部，得到同意后才啟用。楊波說：“市人事部門還明確，這個職務只在市農(nóng)委的此次改革中適用，其他場合不適用?！?nbsp;
潼南縣改革中的干部問題，也讓縣農(nóng)辦副主任周文權(quán)非常頭疼，“我們不得不想變通方法：設立一個農(nóng)業(yè)綜合服務中心，安置多余的人員。”
對此，夏祖相表示，諸如“正處長級干部”等只是暫時對策，隨著改革的深入，精簡、分流人員是必然趨勢。
相對于改革本身遭遇的難題，學者們更為關注改革后的大部門運行問題。因為如果制度設計不合理，改革不到位，不僅達不到初衷，還可能帶來負面影響。
“首先是權(quán)力失控的風險?！敝袊嗣翊髮W制度分析與公共政策中心毛壽龍教授說，大部門將幾個部門權(quán)力集中行使，需要配套的權(quán)力制約體系。大部門中，要將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離，使政府職能有機統(tǒng)一，良性運行。“否則，一旦權(quán)力過于集中，又缺乏必要的監(jiān)督，很容易滋生腐敗?！?nbsp;
市政府法制辦主任李殿勛也表示，行政體制改革，關鍵是理順政府部門職責，建立權(quán)責一致、透明高效的政府機構(gòu)。包括大部制在內(nèi)的改革，最終都是要建立有限而有效的現(xiàn)代服務型政府，這是一個需要不斷探索的過程。
“現(xiàn)在整合的力度還不夠，還可以有更多涉農(nóng)部門合進來，比如再跟農(nóng)業(yè)局合并。”潼南縣編辦主任唐邦富，對該縣“五辦合一”的涉農(nóng)部門整合表示滿意，卻并不滿足。而重慶市農(nóng)委的探索，同樣被楊修戰(zhàn)認為整合不徹底?！笆蟹鲐氜k也可以考慮合進來的?！彼J為，目前的改革只是階段性的整合，“以后可能還會有調(diào)整，大部制改革會是一個長期的過程?！?nbsp;
盡管改革的艱巨性與長期性交織，但重慶已做好了攻堅克難的準備。
9月11日，市編辦宣布，暫時凍結(jié)市政府部門的機構(gòu)編制，除特殊情況外，不再辦理市政府部門增加機構(gòu)、增加編制、增加領導職數(shù)，以及機構(gòu)升格等機構(gòu)編制事宜。特別是涉及調(diào)整和變動的部門，原則上不再使用余編補充工作人員，不再新提拔干部。
市編辦的調(diào)研工作也已展開，重慶大部制的深入推進，令人期待。
大部制改革須納入全盤改革的視野
地方大部制改革已經(jīng)啟動，各種困難與阻力初步顯現(xiàn)。近日，中國人民大學制度分析與公共政策中心教授毛壽龍，在接受本報記者專訪時表示，大部制改革必須納入全盤改革的視野，與政府職能轉(zhuǎn)變、干部人事制度改革相結(jié)合，穩(wěn)步推進。
重慶日報：大部制構(gòu)想被普遍認為是新一輪政府改革的起點和突破口。您認為新一輪的政府機構(gòu)改革應該是怎樣的行政改革？
毛壽龍：目前，政府行政體系當中突出的問題是行政機構(gòu)偏多，行政效率低下。本是某個部門的職責，往往很多部門參與其中，結(jié)果導致職能上互相扯皮，或者是同屬某類社會事務的責職相互分割。
大部制的設想，實際上就是在更大程度上整合機構(gòu)。這將對解決政府職能交叉起到積極作用，能夠杜絕各職能部門相互踢皮球的現(xiàn)象，降低協(xié)調(diào)成本。同時，精簡機構(gòu)，整體收縮政府的公共權(quán)力，從而抑制職能權(quán)力的濫用。
重慶日報：與中國以往的行政管理體制改革相比，此次大部制改革有何不同？
毛壽龍：倡導大部制改革，是個全新的提法，與過去的五次改革完全不同，過去政府機構(gòu)改革的重點在政府職能轉(zhuǎn)變。比如政企分開、政資分開、政事分開，以及從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?，而大部制則是側(cè)重改變政府職能機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，可使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理角色定位。
重慶日報：繼國務院機構(gòu)改革后，地方大部制也已啟動，當前的改革最可能在哪些領域突破？
毛壽龍：地方政府可以根據(jù)自身職能，在自己特有的重點管理領域突破，比如城市公共交通系統(tǒng)、供電供水、城市拆遷建設等。這些都是地方政府提供公共產(chǎn)品，直接服務公眾的職能，與中央政府有著不同的側(cè)重，不必完全復制國家部委的部門設置。但有些特殊的領域還是要上下對口，比如公安和教育等部門。
重慶日報：大部制最早出現(xiàn)在成熟的市場經(jīng)濟國家，它們的地方政府和中央政府銜接情況怎么樣？
毛壽龍：一般來講，成熟的市場經(jīng)濟國家，地方政府并不過分追求與中央政府的機構(gòu)設置對口。市場經(jīng)濟越成熟的國家，地方政府越注重依據(jù)自身實際情況設置機構(gòu)。大體上，地方政府與中央政府對口的部門設置占部門總量的1/3左右。在我國，地方政府完全可以根據(jù)自身主要職能，在不要求上下對口的領域進行創(chuàng)新。
重慶日報：改革創(chuàng)新必然觸及一些部門和個人的利益。您認為，當前正在推進的地方大部制改革，可能遭遇哪些難題或者阻力呢？
毛壽龍：最大的阻力是部門利益。大部制最直接的結(jié)果，是精簡機構(gòu)和人員。有些部門的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)面臨調(diào)整，要這些權(quán)力部門全力支持改革，并非易事。從客觀上講，地方大部制推行后，可能會有大量干部失去職位，這也需要干部人事制度改革協(xié)調(diào)推進。配套的制度設計，本身也面臨不少難題。
此外，中央對行政管理體制改革的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。此次大部制改革，也要配合政府的職能轉(zhuǎn)變。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，政府還是什么都管的話，部門越大權(quán)力就越大，那就成了“超級部門”了?？梢哉f，簡單合并部門而不轉(zhuǎn)變政府職能，就會失去大部制改革的本義。
重慶日報：如您所說，大部制改革將帶來權(quán)力集中。但不少學者擔心，如果缺乏有效的監(jiān)督體系，權(quán)力集中很可能造成新的權(quán)力濫用和尋租。
毛壽龍：是的，在大部制改革的同時，應該更加注重監(jiān)督體系的建設，部門之間、同一部門內(nèi)部，都要有相互制約和監(jiān)督的機制。從部門之間的監(jiān)督看，像審計、監(jiān)察要加強對部門權(quán)力運行的監(jiān)督。大部門內(nèi)部也要有決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離并相互制衡的機制，不能讓有的人擁有從決策到執(zhí)行的全部權(quán)力。個別地方，曾經(jīng)出現(xiàn)交通局長貪污上千萬元，而其他人毫不知情。這就是因為作為決策者的局長，親自掌控了具體事項的執(zhí)行，而監(jiān)督機制又不健全。
規(guī)避權(quán)力失控的危險，是大部制改革要注意的關鍵問題之一。大部制改善了工作，但改革不到位也會出現(xiàn)新的問題，因此要特別注意改革的全局性，把地方大部制改革納入全盤改革的事業(yè)中整體考慮。
