【摘 要】 法治社會、陽光政府的理念要求政府信息能夠得到最大限度地公開，以滿足公共利益的需要。但公共利益的實現(xiàn)不應(yīng)當以犧牲私人利益利為手段，政府掌握的事關(guān)私人利益的信息應(yīng)該得到保護，這其中就包括了個人隱私。如果隱私權(quán)在政府信息公開的法律制度下被隨意踐踏，那么這種制度本身的合理性、合法性就值得懷疑。本文以闡述政府信息公開中隱私權(quán)的特征及內(nèi)容為起點，分析了在政府信息公開視角下保護個人隱私權(quán)的必要性，在此基礎(chǔ)上通過梳理我國現(xiàn)行政府信息公開立法對隱私權(quán)保護的現(xiàn)狀，探究其中存在的主要問題，最后借鑒國際上的立法經(jīng)驗，針對存在問題分別從立法層面、行政程序以及法律救濟三個方面提出完善我國政府信息公開中個人隱私權(quán)保護的制度構(gòu)想。
1 引言
行政公開是推動世界各國政治民主的浪潮，與此同時，尊重公民隱私權(quán)也是國際人權(quán)保障的需要。信息時代的今天，我們擁有大量信息，但行政權(quán)力也慢慢滲透到我們的私人領(lǐng)域之中，行政權(quán)與隱私權(quán)的對抗不免產(chǎn)生。倡導(dǎo)行政機關(guān)依法行政的同時尊重與保護公民隱私，正確調(diào)解知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突，不僅是對信息公開立法和運行中的要求，更是對我國依法行政和人權(quán)保障的極大考驗。
2 政府信息公開與公民隱私權(quán)保護概述
2.1 政府信息公開的必要性
上世紀70～80年代，隨著計算機的普及，辦公自動化(Office Automation, OA)逐步推廣，人們利用計算機技術(shù)處理辦公室的內(nèi)部事務(wù)，如利用計算機進行文件的制作、傳遞（如管理檔案與處理文件）等。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進一步應(yīng)用，使電子化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化幾乎滲透到政府工作的所有方面。我國1998年開始政府上網(wǎng)工程，1999年，被稱為“政府上網(wǎng)年”，從此拉開了我國電子政務(wù)的序幕。其后，2002年7月，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過了《我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，把電子政務(wù)建設(shè)列為今后一個時期我國信息化工作的重點。從這個意義上說，電子政務(wù)是社會信息化發(fā)展的必然結(jié)果。[1]
電子政務(wù)是指一個國家的各級政府機關(guān)或有關(guān)機構(gòu)以電子化的手段處理各類政府事務(wù)。本文所說的電子政務(wù)信息公開中的信息指的是政府信息，即作為國家行政機關(guān)的政府部門在管理國家事務(wù)和社會生活中所形成、獲得和擁有的信息。那么電子政務(wù)信息公開則是指電子政務(wù)中的政府信息公開，據(jù)統(tǒng)計我國80%的社會信息資源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者。政府信息公開是公民權(quán)利發(fā)展的產(chǎn)物，是實現(xiàn)公民知情權(quán)的保障，也是提高政府透明度，促進社會民主政治發(fā)展的有效途徑。此外，信息公開有利于維護國家信息安全，提高社會發(fā)展效率；與此同時，信息公開還是政治體制和履行國際承諾的重要內(nèi)容。
由上觀之，電子政務(wù)是社會發(fā)展的必然要求，其實質(zhì)是綜合運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)，實現(xiàn)管理信息化、辦公自動化和信息資源的公開與共享。因此，電子政務(wù)可概括為兩個方面：一方面，政府內(nèi)部利用信息技術(shù)實現(xiàn)辦公自動化、管理信息化、決策科學(xué)化；另一方面，政府部門與社會各主體利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺進行信息共享與服務(wù)提高辦事效率。從這兩方面看，筆者認為，政府內(nèi)部辦公自動化與信息化是電子政務(wù)實現(xiàn)的前提；而信息共享與信息公開則是電子政務(wù)的歸宿。在這個意義上，信息共享與信息公開問題是電子政務(wù)的焦點與核心。但政府信息在因特網(wǎng)上公開的同時，不可避免地對公民個人隱私造成侵害，因為政府在管理國家社會事務(wù)和社會生活過程中，收集、儲存、使用和傳播了大量個人數(shù)據(jù)。因此電子政務(wù)中的信息公開所引發(fā)隱私權(quán)的保護問題是我們不能回避的問題。
2.2 政府信息公開中的隱私
《政府信息公開條例》（以下稱為《條例》）第十四條規(guī)定："行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息"。那么首先我們就要解決何謂個人隱私的政府信息。行政主體為了實現(xiàn)社會公共行政管理的需要，運用公權(quán)力采集、制作、公開、保存公民能夠識別的該個體的信息資料，包括姓名、電話、納稅信息、檔案文件等一切信息。而這些信息中并非統(tǒng)統(tǒng)為公民的隱私信息，只有那些不愿他人知曉和獲取，又要求他人給予充分尊重和保護的信息才是隱私信息，換言之，隱私信息只是個人信息中的一部分，該部分信息被認定為個人隱私性質(zhì)的信息，其專屬于信息持有人。只有隱私信息才需要他人和法律給予保護，行政機關(guān)及其他的主體不得公開。
隱私權(quán)作為一種基本人格權(quán)利，是指公民“享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)。”[2]1890年美國著稱學(xué)者布蘭戴斯和沃倫在《哈佛大學(xué)法律評論》第4期上發(fā)表《論隱私權(quán)》一文，首次提出了隱私權(quán)的概念和理論。目前，隱私權(quán)作為公民人格權(quán)的重要內(nèi)容逐漸得到法律的確認和保護。保護公民隱私，其實質(zhì)是賦予公民個人人格的獨立與對自身信息傳播的控制權(quán)。隱私權(quán)是公民的人格權(quán)利中最基本、最重要的內(nèi)容之一，是伴隨著人類對自身的尊嚴、權(quán)利、價值的認識而產(chǎn)生。一般認為，隱私權(quán)的具體權(quán)利形式有：第一，知情權(quán)。數(shù)據(jù)主體有權(quán)知悉、了解與自己相關(guān)的個人數(shù)據(jù)收集者的權(quán)限范圍、收集的目的、用途等情況，并有權(quán)查詢個人信息的收集和使用情況；第二，控制權(quán)。數(shù)據(jù)主體有權(quán)決定是否提供個人數(shù)據(jù)、提供哪些數(shù)據(jù)，以及用于哪些方面；第三，使用與修改權(quán)。主體對其個人數(shù)據(jù)有權(quán)決定何時、何地在多大的范圍內(nèi)使用哪些數(shù)據(jù)信息以及有權(quán)對個人數(shù)據(jù)進行修改補充；第四，安全保障權(quán)。數(shù)據(jù)主體有權(quán)要求管理部門采取必要的、合理的措施以保障個人數(shù)據(jù)的安全性，防止不當泄漏。其中知情權(quán)是電子政務(wù)中數(shù)據(jù)主體最重要的權(quán)利，也是行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)。
電子政務(wù)中隱私權(quán)的客體主要表現(xiàn)為個人數(shù)據(jù)。所謂個人數(shù)據(jù)，是指一切與個人有關(guān)的，能使他人或計算機系統(tǒng)從眾多個體中識別出該個體的信息資料。凡是可以用來識別具體個人的信息，諸如健康、財產(chǎn)、婚姻、經(jīng)歷、通信、日記、住所地址和私人文件等都構(gòu)成個人數(shù)據(jù)。這些個人數(shù)據(jù)主要體現(xiàn)為：（1）司法部門通過電子化手段儲存公民刑事犯罪記錄與公民身份認證的信息，包括姓名、性別、出生時間、出生地、血型、身高、體重及指紋等；（2）檔案管理部門收集的如年齡、性別、身份證號、職業(yè)、收入、工作單位、研究方向、聯(lián)系電話、傳真、電子信箱等個人資料；（3）金融部門收集的如職業(yè)、職務(wù)、收入狀況、婚姻狀況、存款證明、房產(chǎn)證、身份證復(fù)印件、通訊地址等個人數(shù)據(jù)；（4）稅務(wù)部門在辦理個人所得稅、財產(chǎn)稅等個人事務(wù)中收集的個人信息，包括個人信用狀況、工作經(jīng)歷、工資收入及納稅狀況等。另外，醫(yī)療部門、電信部門以及社會保障部門等都收集和儲存了大量個人數(shù)據(jù)。而且，隨著電子政務(wù)的發(fā)展，一些新出現(xiàn)的個人數(shù)據(jù)，例如電子郵件地址、域名、使用者名稱、通行碼等，都可能會成為各管理部門收集和儲存的對象。
2.3 政府信息公開與公民隱私權(quán)的關(guān)系
在電子政務(wù)的環(huán)境中，一方面由于計算機強大的信息記錄、處理及儲存功能，以及網(wǎng)絡(luò)這一傳輸媒介的興起，使得政府機構(gòu)對個人數(shù)據(jù)的搜集與利用較以往更為容易和快捷；另一方面面對這個幾乎透明的“玻璃社會”，個人隱私被侵害的可能性也隨之大增。正如美國前副總統(tǒng)戈爾所說，發(fā)展電子政務(wù)需要解決好兩個關(guān)系：一是與保護個人隱私權(quán)的關(guān)系，二是與消除數(shù)字鴻溝的關(guān)系。[3]行政機關(guān)為了公共職能的需要，在權(quán)衡個人隱私信息與社會公共利益的時候就難免對公民的隱私權(quán)造成侵害，所以，行政機關(guān)在正常行使行政權(quán)的同時更好的保護公民的隱私權(quán)才能解決公權(quán)與私權(quán)的沖突，這也使得隱私權(quán)不僅表現(xiàn)為私密性，又有了公共性的特征。但政府信息公開是民主政治和法治社會的重要標志。通過信息公開，公民不僅進行民主參政，更重要的是監(jiān)督國家機關(guān)及工作人員的行政活動，這是憲法賦予公民知情權(quán)的實質(zhì)。一方面，公民希望個人的隱私信息不得公開；另一方面，公民期望除己之外的所有政府信息都在陽光之下，這就造成了個人隱私與社會公眾需求的博弈，從權(quán)利沖突的角度看，就是公民知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突?？梢婋娮诱?wù)發(fā)展中的隱私權(quán)問題日益突出，公民個人的隱私權(quán)已日益受到威脅和侵襲。
如前所述，政府擁有整個社會信息資源的80%，政府為了更有效地管理國家和社會公共事務(wù)，收集了大量的公民個人信息，建立起巨大的數(shù)據(jù)庫。這些信息可分為兩大部分：一部分是政府機構(gòu)在管理國家和社會事務(wù)的過程中所形成的信息；另一部分是政府在管理國家和社會事務(wù)中所收集的信息，這部分信息含有大量有關(guān)個人隱私的信息，如個人識別資料，如姓名、性別、年齡、出生日期、身分證號碼、電話號碼、通信地址、住址、電子郵件地址等，以及個人背景資料，如婚姻、家庭狀況、教育程度、職業(yè)、收入情況等。隨著這些含有大量個人信息的數(shù)據(jù)庫的無科學(xué)限制的使用，這就給雇主、政府機構(gòu)或其他使用者提供了選擇的依據(jù)，不可避免地會導(dǎo)致公民個人生活與人格的萎縮。1998年5月14日，克林頓在向所有行政部門及機構(gòu)發(fā)布關(guān)于聯(lián)邦記錄中的隱私和個人信息的備忘錄時提到，“聯(lián)邦機構(gòu)對個人信息記錄的逐漸網(wǎng)絡(luò)化將導(dǎo)致在使用分析信息的方式上個人隱私權(quán)的削弱。”[4]另外一位觀察家曾說：“卷宗社會（dossier society）的基礎(chǔ)正在建設(shè)中，在這樣一個社會里，利用平常交易中所采集到的有關(guān)消費者的數(shù)據(jù)，計算機可以被用來推測個人的生活方式、習(xí)慣、下落、社會關(guān)系等等。”[5]如政府部門所收集到的有關(guān)居民的信息，如機動車輛管理部門在頒發(fā)執(zhí)照的過程中所采集的駕車人的姓名、身高、體重、年齡、視力矯正鏡的使用等信息，這些信息很容易經(jīng)過編輯處理，被出售給一些數(shù)據(jù)公司或營銷公司。如果對這種情況不加以限制，用于特定目的的信息就變成了準市場上的公有信息。Jeffrey Rothfeder 在其《可出售的隱私》一書中提示了美聯(lián)邦政府各機構(gòu)大約有2000個數(shù)據(jù)庫，其中記錄著數(shù)以百萬計的公民的信息。許多機構(gòu)相當自由地“分享”著這些信息，或用來尋找如偷稅者等可疑的行為的不軌者[6]。
由此可見，在電子政務(wù)信息公開過程中，政府部門是個人隱私權(quán)的最大威脅。連一向強調(diào)保護個人隱私的美國政府也在侵犯他人隱私事件中扮演不光彩的角色。美國聯(lián)邦調(diào)查局的“食肉者”（網(wǎng)上郵件竊讀系統(tǒng)）最近引發(fā)激烈爭論。該系統(tǒng)可以被安裝在ISP（網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商）的設(shè)備上，從浩如煙海的電子郵件中找出發(fā)自或送至目標嫌疑犯的郵件，并將其內(nèi)容復(fù)制到“食肉者”電腦的硬盤上。但人們無法確定該系統(tǒng)是否僅僅讀取那些只與罪案調(diào)查有關(guān)的電子郵件而不侵犯網(wǎng)民的其他隱私，從而引起了用戶甚至是服務(wù)商的極力反對。現(xiàn)在越來越多的美國法庭批判在對案件審理中對家用PC進行調(diào)查取證，如萊溫斯基一案。因此，我國政府在電子政務(wù)信息公開的過程中，隨著大量信息以數(shù)字化的形式公開，不可避免地會侵犯公民的隱私權(quán)，而我國對隱私權(quán)保護的現(xiàn)狀又是不完善的。
2.4 各國政府信息公開中公民隱私權(quán)保護的規(guī)定
2.4.1 美國政府信息公開中對于公民隱私權(quán)保護的規(guī)定
美國在電子政務(wù)中信息公開與隱私權(quán)保護的立法與司法保護相對完善。1966年美國率先制定的《信息自由法》，1974年頒布的《個人隱私法》，1976年通過的《陽光下的政府法》，1996年的《電子化信息公開法》，等一系列全國性立法，配合美國憲法第一條修正案、第四條修正案和第十四條修正案，形成政務(wù)公開與隱私保護的基本法律框架。
尤其是其《個人隱私法》，可視為美國隱私保護的基本法，與政府信息公開的憲法原則相匹配的另一個美國憲政原則是個人隱私不得侵犯。現(xiàn)代國家掌握公民眾多的個人信息，《信息公開法》的施行很容易泄露公民個人的隱私。為了平衡兩者，才導(dǎo)致了1974年《個人隱私法》的出臺?！峨[私權(quán)法》中規(guī)定了行政機關(guān)在個人檔 案公開中的權(quán)利與義務(wù)，其規(guī)定：“行政機關(guān)為某一目的取得某個人信息在沒有得到他的同意之前不能用于其他目的，在信息利用上，必須合理，預(yù)防濫用”。也就是說，它規(guī)定了美國聯(lián)邦政府機構(gòu)收集和使用個人資料的權(quán)限范圍，并規(guī)定不得在未經(jīng)當事人同意的情況下使用任何有關(guān)當事人的資料。該法也確定了政府機關(guān)通過法定程序收集和保存涉及個人隱私的檔案信息，應(yīng)向當事人個人公開的原則。當事人對記入檔案的不正確的個人信息有權(quán)要求相應(yīng)機關(guān)改正。如不予糾正則當事人可提起訴訟。1999年5月，美國通過《個人隱私權(quán)與國家信息基礎(chǔ)設(shè)施》白皮書，闡述了對信息活動中公民個人隱私權(quán)進行保護的政策取向。此外，紐約州亦就倍受爭議的網(wǎng)上收集個人資料等問題提出新的立法建議，嚴禁企業(yè)收集并共享能夠鑒別個人身份的資料。1997年，康涅迪格州通過消費者隱私權(quán)法案，其中對采用電子郵件形式散發(fā)廣告進行了限制。與此同時，美國也通過判例確立了隱私權(quán)保護方面的一些原則。例如在1993年的Bourke V Nissan Motor Crop. In U.S.A案[7]中，確立了Email中隱私權(quán)保護的一般原則：“事先知道Email可被別人查閱，可能泄露其個人數(shù)據(jù)的情形，即可視為對隱私權(quán)無合理期望。且所有者、經(jīng)營者對網(wǎng)絡(luò)的訪問不構(gòu)成截獲。“1994年的 Steve Jackson Games V .United States Secret Service案[8]中明確，國家機構(gòu)未經(jīng)授權(quán)不得私自閱讀或刪除私人的電子郵件，截獲電子郵件數(shù)據(jù)更需獲得法律執(zhí)行令而非搜查令。
2.4.2 日本政府信息公開中對于公民隱私信息保護的規(guī)定
日本政府信息公開采用國家立法與地方立法相結(jié)合的方式，采用個人信息識別型模式保護個人信息，即對于個人信息單獨與其他信息結(jié)合起來，能夠識別出特定個體的信息；其次，個人信息公開范圍比較窄，只要一般人能夠識別的信息就不予以公開；最后，建立了完善的法律救濟途徑，例如，設(shè)置信息公開審查會作為專業(yè)裁決機構(gòu)處理信息公開糾紛，更有效地保護公民隱私信息免受政府隨意公開、利用。
2.4.3 加拿大政府信息公開中對于公民隱私權(quán)保護的規(guī)定
加拿大政府發(fā)展電子政務(wù)，鼓勵信息公開的同時，在隱私保護方面，提供了兩項措施：一是開發(fā)“隱私影響評估”政策和保護個人信息的指導(dǎo)方針。另一項是實施的“安全通道”工程，該工程的核心部分是建立公鑰基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)造（PKI），即公民在提供身份論證、數(shù)據(jù)和交易完整性和審計的過程中，對公民的個人信息、敏感信息實行保護。[9]值得注意的是，加拿大政府提供的措施并不能完全解決隱私保護問題，因為PKI體系本身也存在對公民隱私的威脅。[page]
2.4.4 歐洲政府信息公開中對于公民隱私權(quán)保護的規(guī)定
在歐洲，有關(guān)信息公開與隱私權(quán)保護的相關(guān)立法也有相對完善的體系，歐盟早在20世紀70年代就發(fā)布了一系列文件，確認了對信息自由的保護，1999年10月并組成了專家小組擬定《信息自由法》建議稿；歐洲人權(quán)法院也積極地以判例法確認公民的信息自由權(quán)。歐盟的許多成員國如丹麥、芬蘭、愛爾蘭也均相應(yīng)地頒布了《政務(wù)公開法》、《政府行為公開法》、《信息自由法》等。在加強信息公開的同時，他們也注重隱私權(quán)與個人數(shù)據(jù)安全的維護。如1970年德國數(shù)據(jù)保護法，1973年瑞典數(shù)據(jù)保護法，1995年歐洲議會和歐洲委員會頒布的《數(shù)據(jù)保護令》。歐盟議會1995年10月24日通過的《歐盟個人資料保護指令》幾乎包括了所有關(guān)于個人資料處理方面的規(guī)定。其目的在于保障個人自由和基本人權(quán)，以及確保個人資料在歐盟成員國之間的自由流通。根據(jù)該指令，資料控制者的義務(wù)主要有：保證資料的品質(zhì)、資料處理合法、敏感資料的禁止處理與告知當事人等。資料當事人則享有接觸權(quán)利與反對權(quán)利，并有權(quán)更正刪除或封存其個人資料。1996年9月12日歐盟理事會通過的《電子通訊數(shù)據(jù)保護指令》是對《歐盟個人資料保護指令》的補充與特別條款。1999年，歐盟委員會先后制定了《Internet上個人隱私權(quán)保護的一般原則》、《信息公路上個人數(shù)據(jù)收集、處理過程中個人權(quán)利保護指南》等相關(guān)法規(guī)，為用戶和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商(ISP)提供了清晰可循的隱私權(quán)保護原則，從而在成員國內(nèi)有效建立起有關(guān)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護的統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。
由上觀之，世界各國在回應(yīng)技術(shù)發(fā)展，鼓勵信息公開，加強隱私保護方面建立了完備的法律框架；與此同時，在實踐上，他們在電子政務(wù)信息公開中產(chǎn)生的個人數(shù)據(jù)安全與隱私保護問題，以判例的形式確定了一系列的原則、規(guī)則。這些都值得我們借鑒。
3 政府信息公開中公民隱私權(quán)保護的現(xiàn)狀及存在的問題
3.1 政府信息公開中對于隱私權(quán)保護的規(guī)定
我國在電子政務(wù)隱私權(quán)保護的立法方面還相對滯后，無法充分、有效地協(xié)調(diào)信息公開與隱私權(quán)保護之間的沖突。目前，我國還沒有一部專門的系統(tǒng)的隱私權(quán)保護法，相關(guān)規(guī)定散見于《憲法》、《民法通則》等相關(guān)立法中。如《條例》第十四條規(guī)定了政府信息公開中隱私信息不公開的基本原則和公開的例外情況；第二十三條規(guī)定了涉及第三方的隱私信息保護的問題；第三十三條規(guī)定了行政機關(guān)侵權(quán)的行政救濟程序；第三十五條規(guī)定了行政機關(guān)工作人員違反法律規(guī)定的法律責任?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》第十二條規(guī)定了疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料；第六十九條規(guī)定了侵權(quán)的行政救濟和法律責任。《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》規(guī)定仲裁委員會及其工作人員在調(diào)查勞動爭議案件中涉及的秘密和個人隱私應(yīng)當保密。我國憲法第38條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。”我國民法通則第100規(guī)定：“公民、法人享有名譽權(quán)，公民的人格尊嚴受到法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽。”全國人大常委會《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》規(guī)定：“利用互聯(lián)網(wǎng)侮辱他人或捏造事實誹謗他人及非法截獲、篡改、刪除他人的電子郵件或者其他數(shù)據(jù)資料，侵犯公民通信自由和通信秘密的，可構(gòu)成犯罪依法追究刑事責任。”而有關(guān)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中隱私權(quán)保護的法規(guī)和規(guī)章則更少有：1997年12月公安部制定的《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》第7條規(guī)定：“用戶的通信自由和通信秘密受法律保護。任何單位和個人不得違反法律規(guī)定，利用國際互聯(lián)網(wǎng)侵犯用戶的通信自由和通信秘密。”1998年國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》第18條也明確規(guī)定不得在網(wǎng)絡(luò)上散發(fā)惡意信息，冒用他人名義發(fā)出信息，侵犯他人隱私。原郵電部發(fā)布的《中國公用計算機互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》第10條、第11條也作了類似的規(guī)定。2000年11月7日信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布施行的《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》中規(guī)定“電子公告服務(wù)提供者應(yīng)當對上網(wǎng)用戶的個人信息保密，未經(jīng)上網(wǎng)用戶同意，不得向他人泄露。”
目前我國電子政務(wù)中的隱私權(quán)保護，基本上還是依靠政府部門自律，但是政府部門還缺乏統(tǒng)一的可操作的自律規(guī)范，因而不可避免的導(dǎo)致大量的個人信息被不當?shù)氖占?、儲存和公開，甚至被非法利用，給公民隱私權(quán)造成了極大的損害。
可見，我國有關(guān)電子政務(wù)中隱私權(quán)保護的立法效力層次低，法律條文過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，對隱私權(quán)的保護還處于較低水平，我們應(yīng)當完善隱私權(quán)保護體系，既充分實現(xiàn)電子政務(wù)信息公開，又能有效地保護個人隱私。
3.2 我國政府信息公開對于隱私權(quán)保護存在的問題
3.2.1 隱私權(quán)保護的范圍沒有理清
《條例》第十四條規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及個人隱私的政府信息”。但沒有規(guī)定個人隱私信息的明確范圍。雖然理論上界定了個人信息與隱私信息的關(guān)系，但《條例》并沒有厘清二者區(qū)別，范圍邊緣較為模糊，故行政機關(guān)在信息收集、公開時難以判定個人隱私的內(nèi)涵，不僅造成行政資源浪費，更會造成行政權(quán)對于公民隱私權(quán)的侵犯；《條例》還規(guī)定，“行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及個人隱私的政府信息可以予以公開”，這里何謂重大影響，沒有具體標準，這就涉及到如何衡量社會公共利益與個人權(quán)利保護關(guān)系的自由裁量問題，由于法律的不完善，不得不賦予行政機關(guān)很大的自由裁量權(quán)，加之工作人員的素質(zhì)差異，裁量控制缺乏可操作性造成了對公民個人隱私權(quán)的巨大威脅，難以有效實現(xiàn)對個人隱私權(quán)的保護。
3.2.2 隱私權(quán)保護的行政程序不健全
政府信息公開的過程離不開程序的保駕護航。相對于《條例》中大量篇幅規(guī)范應(yīng)當公開事項的條款，對于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私這三類不予公開事項的條款顯得數(shù)量稀少，而且缺乏程序上的可操作性。從個人隱私的不予公開規(guī)定來看，即使《條例》規(guī)定了含隱私的政府信息公開前詢問權(quán)利人的公開意見，但詢問后行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及個人隱私的政府信息可以予以公開，由于“公共利益”這種難以辨別的概念，個人隱私的公開與否行政機關(guān)都能自圓其說，這樣實質(zhì)上使得個人隱私是否公開的決定權(quán)完全掌握在行政機關(guān)手中，給予了行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)，十分不利于隱私權(quán)的保護。廣州的一則實際案例把這種行政裁量的不確定性演繹到了極致:
2009年5、6月份，在廣州生活多年的徐大江分別向廣州市的7個部門遞交了政府信息公開申請表，要求公開的內(nèi)容完全一致，即2008年1月至2009年5月間對流通領(lǐng)域的所有行政處罰決定書。之后，徐大江陸續(xù)收到回復(fù)，不過7個部門的回復(fù)各不相同：有完全公開，如物價局；有部分公開的，如藥監(jiān)局；有暫緩公開的，如林業(yè)局；有允許處罰對象后再公開的，如質(zhì)監(jiān)局等等。而明確回復(fù)不予公開的廣州市工商局，已經(jīng)被徐大江告上法庭。
針對同一個申請，7個部門給出各不相同的答復(fù)，這樣的政府信息公開結(jié)果令人哭笑不得，更使得申請人無所適從。被告上法庭的市工商局回復(fù)“不予公開”援引的是《條例》；而答復(fù)“完全公開”、“部分公開”的部門，援引的還是《條例》。尤其是在這種到個人隱私的案例中，針對同一法律的解讀竟然會出現(xiàn)完全相反的理解，可見行政裁量權(quán)在其中發(fā)揮了重要的作用，而公民隱私權(quán)利被玩弄于股掌之中。由于立法中缺乏對行政裁量的程序規(guī)制，行政機關(guān)很可能假借公共利益或申請人知情權(quán)的名義，對于涉及到個人隱私的政府信息進行公開，使公民隱私權(quán)成為行政裁量的籌碼。
3.2.3 信息使用的其他環(huán)節(jié)鮮有規(guī)范
《條例》只規(guī)定了信息公開法律規(guī)制，并沒有囊括信息使用的其他規(guī)制。信息收集、保存、更新等環(huán)節(jié)規(guī)范存在缺失，更有甚者某些行政機關(guān)及社會公共服務(wù)機構(gòu)為獲取利益非法交易個人信息，對公民隱私權(quán)構(gòu)成了潛在或明顯的侵害。
3.2.4 對于隱私權(quán)侵犯的救濟缺乏保障
《條例》雖然規(guī)定了政府信息公開的救濟制度，但是規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)，僅僅表達了公民合法權(quán)益遭到具體行政行為侵犯時可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟這一原則性的規(guī)定，很多問題沒有細化。政府信息公開行政案件屬于新型案件，不同于一般的行政案件，具有一定的特殊性，政府信息公開法律關(guān)系中可能涉及公民隱私權(quán)，如果依據(jù)一般的行政案件審理方式及程序規(guī)則，很可能會造成隱私信息的不當泄露，甚至?xí)o權(quán)利人造成無法挽回的損失，如此進行的政府信息公開救濟將變得毫無意義[10]。
首先，我國行政訴訟普遍適用公開審理的原則，雖然《行政訴訟法》第45條明確規(guī)定了人民法院有權(quán)對于那些“涉及到國家秘密、個人隱私以及法律另有規(guī)定的”案例可以采取不公開審理的方式，但這里的不公開審理仍然不能全面地保障公民隱私權(quán)。不公開審理，主要是說法院有權(quán)不向社會公布就審的案件，即法院所審理的案件對于社會來說是處于保密狀態(tài)的，在審理此類案件時，不存在旁聽的公民以及新聞媒體，但是案件的審理對于當事人是公開的，而這種客觀上對當事人的公開事實，就有可能造成個人隱私的不當泄露。政府信息公開包括主動公開及申請公開兩種情況，其中申請公開情形的當事人包括了信息申請人、行政機關(guān)以及隱私權(quán)利第三人。若在隱私權(quán)利第三人提起的反信息公開訴訟審理中允許信息申請人在場，那么信息申請人則會在出示證據(jù)、言詞辯論的過程中得到其所申請公開的內(nèi)容，無異于實現(xiàn)了其本來的目的，公民隱私信息遭到泄露，反信息公開訴訟也便失去了意義。
其次，當隱私權(quán)利人對行政機關(guān)信息公開的決定不服，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時，隨之而來就有一個現(xiàn)實的問題，即信息公開決定所附的生效時間一般較短，很有可能救濟程序尚未結(jié)束信息公開決定的生效時日己經(jīng)到達，在這種情況下隱私權(quán)人的救濟便失去了意義。而《條例》沿用了我國行政救濟立法“以不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外”的管理，沒有以特別規(guī)定的方式使政府信息公開行為采取申請復(fù)議、提起訴訟即暫停公開信息的原則，對于個人隱私權(quán)的保護與救濟顯然是不夠的。
因此，根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》建立起來的通用的救濟規(guī)則顯然不能滿足政府信息公開救濟的復(fù)雜要求。而政府信息公開行政案件又缺乏相關(guān)的司法解釋對此做出特別規(guī)定，導(dǎo)致實務(wù)中障礙重重。
在電子政務(wù)的發(fā)展過程中，中國政府同其他國家一樣，都面臨著個人隱私權(quán)的保護問題，即政府信息的最大限度公開與個人數(shù)據(jù)保護之間的協(xié)調(diào)問題。法律保護個人隱私權(quán)，但是在實際操作過程中，個人哪些數(shù)據(jù)需要保護，哪些可以上網(wǎng)公開，是非常復(fù)雜的問題。正如美國學(xué)者勞?阿蘭?查爾斯認為：“政府機構(gòu)所擁有的信息與公眾之間的隱私利益的沖突就如科學(xué)的兩面性一樣，是一個硬幣的兩個方面。政府在收集個人信息和保護隱私利益方面應(yīng)當發(fā)揮更重要作用，必須在兩者之間保持恰當?shù)钠胶狻?rdquo;[11]
4 完善我國行政信息公開中公民隱私權(quán)保護的建議
4.1 完善實體立法明確個人隱私權(quán)保護的范圍
在世界范圍的人權(quán)保障法律體系中，隱私權(quán)通過立法被普遍確認。尤其是美國、德國、日本、加拿大等國家均制定了關(guān)于保護隱私權(quán)的法律，與我國法律形成了鮮明的對比。雖然《條例》的出臺使我國的政府信息公開制度有了行政法規(guī)層面的立法支撐，然而，其中對公民隱私權(quán)保護的規(guī)定還過于原則化，并且以行政法規(guī)的形式來規(guī)定，法律位階低，另外我國到目前還沒有《政府信息公開法》、《隱私權(quán)保護法》等法律與之相配套，所以使得有關(guān)隱私權(quán)保護的效果受到限制。法律體系的不完善是造成問題的主要原因，所以我國應(yīng)加大立法力度，完善相關(guān)立法。[12]
第一，在《憲法》中對公民的隱私權(quán)保護予以明確的規(guī)定：“中華人民共和國公民的個人隱私不受侵犯。禁止用任何方式非法宣揚、披露、公開公民的隱私”。有了根本大法對隱私權(quán)加以保護，勢必引起國家機關(guān)及公民對個人隱私權(quán)的重視，促使其自覺地尊重他人隱私，并維護個人隱私，同時，也為其他部門法的隱私權(quán)立法提供了憲法依據(jù)。
第二，提高立法層次，制定一部有中國特色的《政府信息公開法》。[13]確立以公開為原則，不公開為例外的原則，明確界定政府信息公開的范圍。首先規(guī)定國家的政府信息應(yīng)該予以公開，然后再采取排除式的規(guī)定，將個人隱私作為例外事項免予公開，切實保障公民的個人隱私保密權(quán)、知情權(quán)、利用權(quán)更正權(quán)以及救濟權(quán)得以實現(xiàn)。
第三，針對我國隱私權(quán)方面的具體情況，可以借鑒美國的做法制定一部《隱私權(quán)保護法》，加強對隱私權(quán)的保護力度。目前侵犯公民個人隱私權(quán)但又因相關(guān)法律的保護不利而使個人合法權(quán)益受到侵害的糾紛日益增多。而我國目前關(guān)于隱私權(quán)保護的范圍卻不明確，相關(guān)法律、法規(guī)又零散而缺乏系統(tǒng)，因而需要制定專門的《隱私權(quán)保護法》，確立以不公開為原則，公開為例外的原則，對個人隱私信息的搜集、保管、處理、利用和公開以及隱私權(quán)的概念、特征、范圍、內(nèi)容、侵權(quán)構(gòu)成要件以及侵權(quán)責任等做出具體、詳細的規(guī)定。
需要指出的是，實踐中必須明確界定《政府信息公開法》的《隱私權(quán)保護法》的關(guān)系，使之相互銜接和配套，以構(gòu)筑我國政府信息公開與公民個人隱私權(quán)保護的基本法律框架。[14]
4.2 完善政府信息公開中個人隱私權(quán)保護的行政程序
程序正義是實現(xiàn)實體正義的前提。完備的政府信息公開程序無論對于保障公眾知情權(quán)還是隱私權(quán)都是必要的。筆者認為，對于信息公開中的個人隱私權(quán)保護，主要從以下兩個方面加強程序性規(guī)范:
4.2.1 完善事前通知程序
所謂“事前”，指行政機關(guān)在公開信息前；而“通知”，指行政機關(guān)對權(quán)利人所為的通知。因此“事前通知程序”即是指，行政機關(guān)在做出公開決定前，如果擬公開的政府信息涉及了個人隱私，行政機關(guān)傾向公開該信息，行政機關(guān)依法通知權(quán)利人，使其知曉并提出意見所應(yīng)遵循的方式、步驟等。
事前通知程序是權(quán)利人提出異議，阻止政府機關(guān)公開與其權(quán)益有關(guān)信息關(guān)鍵制度，在保護公民隱私權(quán)的過程中扮演極其重要角色。假若行政機關(guān)在公開涉及個人隱私的政府信息前未通知權(quán)利人，則權(quán)利人完全沒有表示異議的可能性，僅有事后救濟一途。但是，信息一旦公開，公民的隱私權(quán)即已受到侵害，再多事后救濟方法與手段也無法回復(fù)至未公開的狀態(tài)。所以，事前通知程序的設(shè)計及運作與個人隱私權(quán)保護制度能否發(fā)揮實際效用息息相關(guān)。英美法系國家都比較重視行政程序中的通知程序，都將告知作為對法律程序的最低要求之一。[15]
在我國，關(guān)于行政機關(guān)的事前告知制度，在很多法律、法規(guī)當中都有所體現(xiàn)，同樣，在《條例》中也有相應(yīng)體現(xiàn)，但仍存在一些制度上的缺陷和漏洞。具體而言，《條例》的行政機關(guān)的事前告知制度應(yīng)當從以下幾個方面加以完善。
首先，《條例》中規(guī)定了事前通知書的要式文本內(nèi)容，但是僅包括決定公開的政府信息內(nèi)容和理由，而忽視了對權(quán)利人的權(quán)利救濟途徑的規(guī)定。因此，《條例》中應(yīng)當在決定公開的政府信息內(nèi)容和理由之后加上關(guān)于救濟途徑以及預(yù)定公開日期的字樣，以使得該要式文本更為完善。
其次，《條例》中的事前告知制度很有局限性，它僅僅適用于因申請公開的情形，因為《條例》的第23條是針對依申請公開的規(guī)定，而《條例》中規(guī)定的依職權(quán)公開的情形則沒有這樣的事前告知制度，僅僅在第14條中規(guī)定了經(jīng)權(quán)利人同意公開的，可以予以公開。在這種情況下，權(quán)利人同意應(yīng)當是以行政機關(guān)的告知為前提的，所以可以推定為此條的規(guī)定中含有事前告知的內(nèi)容，但是后半段中“行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”中并沒有提到政府的事前告知的內(nèi)容。這就使得權(quán)利人無從知曉自己的權(quán)利即將受到侵害，從而使權(quán)利人的事前救濟成為不可能。因此，《條例》應(yīng)當規(guī)定普遍適用于依職權(quán)和依申請情形下的事前告知制度，以有利于權(quán)利人的事前救濟和事后救濟。
4.2.2 構(gòu)建個人隱私保護聽證制度
雖然涉及公民隱私的政府信息在公開前有征詢公民的意見，但隱私權(quán)人的意見能否對行政機關(guān)的最終決定產(chǎn)生實質(zhì)作用卻無法得到保證，對公共利益是否造成影響的最終決定權(quán)顯然是在行政機關(guān)的手里。所以我們應(yīng)該讓隱私權(quán)人能夠充分參與利益衡量過程，使最終的行政決定能最大限度地為權(quán)利人所接受。所以筆者認為有必要在程序中建立個人隱私聽證制度。[page]
聽證是行政法正當程序原則的集中體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為代表個人利益的隱私權(quán)人和代表公共利益的行政機關(guān)雙方之間進行的信息溝通和交流。一方面，為其中的當事人及利害關(guān)系人提供一個法定的陳述意見和申辯質(zhì)證的機會，既保證了其平等參與信息公開的程序權(quán)利，又保護了其實體權(quán)利，有效地減少了行政機關(guān)沒有充分收集意見，就輕率地做出信息公開決定，侵害公民合法權(quán)益的情形；另一方面，通過聽證程序聽取利害關(guān)系人的意見，便于行政機關(guān)正確認定信息的性質(zhì)，為行政機關(guān)做出正確的信息公開決定提供了基礎(chǔ)。所以，要使得隱私權(quán)人的異議意見能夠真正起到影響，涉及公共利益的隱私信息公開決定做出之前，應(yīng)由行政機關(guān)組織聽證，使各方主體可以充分發(fā)表自己的觀點。但整個聽證程序不得涉及個人隱私的實質(zhì)內(nèi)容，且個人隱私聽證會不應(yīng)該公開舉行，也不允許政府信息申請人參加，這是因為若在聽證過程中允許申請人和其他社會公眾的參與，則可能導(dǎo)致該信息在公開前就已經(jīng)被申請人和其他無關(guān)的社會公眾所知曉，給權(quán)利人造成無法彌補的損害，聽證制度也失去了它原有的意義。
4.3 構(gòu)建政府信息公開中個人隱私權(quán)的救濟制度
要從根本上完善政府信息公開的救濟制度，就必須從優(yōu)化立法內(nèi)容入手，使政府信息公開救濟的實體內(nèi)容明確化。要做到這一點，可以在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，以《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》為基礎(chǔ)，將《條例》中的政府信息公開救濟制度的有關(guān)規(guī)定采用司法解釋、實施細則等各種簡易有效的形式在現(xiàn)行法律體制下單獨予以澄清，盡量從立法上消除籠統(tǒng)、抽象的規(guī)定，以增強法律規(guī)定的可操作性。鑒于政府信息公開爭議的特殊性，對政府信息公開中的隱私權(quán)的法律救濟制度的完善需要從以下幾個方面進行：
4.3.1 建立保密審查制度
為了避免上文闡述的行政復(fù)議、訴訟過程中出現(xiàn)泄漏當事人個人隱私的情形，我國應(yīng)當在政府信息公開行政復(fù)議和行政訴訟中確立保密審查制度。保密審查制度也被稱為不公開審查，它是指在行政復(fù)議或者行政訴訟的過程中，由復(fù)議機關(guān)或者法官獨自判斷有爭議的案件，而不向當事人公開文書的一種審議制度。該項制度不同于不公開審理制度，兩者的本質(zhì)區(qū)別是不公開的范圍，不公開審理的范圍是對外界公眾的不公開，但保密審查的范圍是對當事人本身也不公開。而秘密審查則是對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的更進一步保護。因為秘密審查制度可以進一步防止對方當事人得知相關(guān)的個人隱私。在很多國家，這項制度都有所確立。如日本的《資訊公開法》中，為確認所公開之資訊是否有抵觸不得公開之限制，就行政不服聲明事件采用不公開審查，[16]又如美國的政府信息公開行政訴訟中，法官擁有權(quán)力決定被要求公開的政府信息不讓原告查閱而僅由法官審查。[17]
《條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，沒有也不可能對法院的審理方式做出特別規(guī)定，這就需要最高人民法院通過司法解釋的方式，明確規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的政府信息公開行政復(fù)議或行政訴訟，采取保密審查制度，保證如果審查的信息涉及個人隱私等合法權(quán)益，均應(yīng)使信息在公開之前不為申請人及其他無關(guān)的社會公眾所知悉。當然，這一審理方式的引入將對我國法官的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德提出更高的要求。
4.3.2 建立訴訟停止執(zhí)行原則
為了更好地在政府信息公開中保護公民隱私權(quán)，深入體現(xiàn)行政救濟的立法精神，在政府信息公開領(lǐng)域構(gòu)建暫時性權(quán)利保護制度，已經(jīng)勢在必行。暫時性權(quán)利保護制度是行政救濟程序中具有相對獨立性的制度，在保護行政相對人及第三人的合法權(quán)益方面有著特殊的貢獻：它使得有資格的主體有權(quán)及時申請司法保護，延緩行政行為效力的發(fā)生，至少在時間上阻止執(zhí)行的進行，將行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)暫時“凍結(jié)”，以防止造成無法補救的損失。正是由于暫時性權(quán)利保護制度所具有的這一特性，決定了其在政府信息公開領(lǐng)域不可比擬的重要性。
這種制度主要有三種模式：（1）停止執(zhí)行，即只要權(quán)利人在政府信息公開決定所附生效時間內(nèi)提起救濟，該決定就被停止執(zhí)行。加拿大采取的就是這種模式。（2）不停止執(zhí)行原則的例外，即一般情形下不停止執(zhí)行，在符合法定情形下可以停止執(zhí)行，實踐中是否符合法定情況需要有關(guān)機關(guān)的審查。日本即采取這種模式。（3）預(yù)先禁止公開令，在美國，第三人向法院提起反公開訴訟后，可以請求法院在判決前發(fā)布預(yù)先禁止信息公開的命令，同時可以請求確認判決，請求法院確認行政機關(guān)掌握的某一文件具有不能公開的地位。
在暫時權(quán)利保護制度的三種模式中，不停止執(zhí)行的例外和預(yù)先禁止公開令，需要權(quán)利人的申請和有關(guān)機關(guān)的審查才能實施，而有關(guān)機關(guān)進行審查時需要通過自由裁量進行大量繁瑣而復(fù)雜的法律解釋工作，不得不面臨諸多障礙，而停止執(zhí)行最為直接和簡便。筆者認為，既然權(quán)利人申請行政復(fù)議或者提起反公開訴訟，就是希望阻止涉及其合法權(quán)益的信息公開，鑒于信息“一旦公開即難以回復(fù)”的特性，采用停止執(zhí)行的原則最能體現(xiàn)對權(quán)利人的傾斜保護，最有利于保障公民隱私權(quán)，也最為簡潔和實用。我國在政府信息公開制度中，可以特別規(guī)定隱私權(quán)利人申請行政復(fù)議或提起在行政訴訟即暫停公開的原則，以便更及時、有效地保護公民的合法權(quán)益。
4.4 借鑒歐美的安全港模式，對公民隱私權(quán)進行保護
安全港模式是當前世界各國有關(guān)公民隱私權(quán)保護所形成的三大保護模式之一，它是歐盟與美國在長達三年的隱私權(quán)保護的談判中逐步確立的，它是一種將政府部門自律規(guī)制與立法規(guī)制相結(jié)合的新模式。該模式要求各行政機關(guān)根據(jù)自己的情況，事先擬定一個合理的有關(guān)個人信息的收集、儲存、使用與公開等方面的規(guī)則，該規(guī)則經(jīng)過立法機關(guān)通過以后即成為安全港，以后相關(guān)政府部門只要遵守了該規(guī)則，就可以免責。我國各政府職能部門就可以依據(jù)安全港模式，根據(jù)各自的情況，擬定一個合理的有關(guān)個人信息的收集、儲存、使用與公開等方面的規(guī)則，并通過立法機關(guān)予以確認。譬如，公安、稅務(wù)、金融、人事、檔案及社會保障等部門都可以根據(jù)各自收集、儲存、使用與公開個人信息的情況，擬定相關(guān)規(guī)則。這些規(guī)則的法律化，將為以后的信息公開行為保留合理的空間。
在構(gòu)建安全港模式時，各政府職能部門還應(yīng)當遵循以下原則：（1）政府部門在收集、使用個人信息時，必須告知數(shù)據(jù)主體該信息的收集目的及用途，并提供相關(guān)的聯(lián)系方式，以便數(shù)據(jù)的主體了解政府部門在限制第三方使用和公開該信息所采取的措施；（2）政府部門在收集、使用目的之外，向第三方公開或提供個人信息時，應(yīng)征得數(shù)據(jù)主體的同意；（3）政府部門必須采取合理的安全防范措施，以保護個人信息不被丟失、誤用和未經(jīng)授權(quán)的使用、公開、改動和破壞；（4）數(shù)據(jù)主體有權(quán)使用該信息并且修改不真實的個人信息。[18]
如前所述，我國目前還未通過政府信息公開法；隱私權(quán)作為一種民事權(quán)利由民法規(guī)范調(diào)整，而民法規(guī)范不大可能對行政機關(guān)的信息公開行為予以調(diào)整。所以，我們沒有必要也不可能單獨制定一部法律來平衡政府信息公開與隱私權(quán)保護之間的沖突，而應(yīng)當完善現(xiàn)有法律框架。這與美國學(xué)者勞?阿蘭?查爾斯不謀而合，“為保持隱私權(quán)和公眾知情權(quán)的雙重利益的平衡，制定一個全新的保護公開文件中的個人隱私的法律是非常困難的，還不如完善現(xiàn)有的公共信息公開與隱私權(quán)保護的法律框架，以加強兩者的平衡。”[19]
譬如美國華盛頓州就有法律予以確保政府公開所持有的相關(guān)文件與信息，并保障公眾對州政府信息的獲取權(quán)。與此同時，公眾對于包含有個人隱私的政府信息的獲取權(quán)也有例外，這些例外分別由聯(lián)邦法和州法所確認。
如前所述的安全港模式，就為相關(guān)政府部門收集和使用信息劃定一定的區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)的行為是合理、合法的，可以免責。這使得電子政務(wù)信息公開與公民隱私權(quán)保護獲得了恰當?shù)钠胶狻?/p>
另外，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，我們還應(yīng)在政府部門的數(shù)據(jù)安全與保密、信息篩選制度、信息認證等方面構(gòu)建具體規(guī)則，完善信息收集的程序規(guī)則、進一步對信息劃分采用不同密級與保密認證。從而既充分保護個人隱私權(quán)，又為個人數(shù)據(jù)的收集、傳輸和利用提供必要的保障。要說明的是，除了上述原則與安全港模式外，還有一種“技術(shù)及個體自我主導(dǎo)模式”，強調(diào)通過加強個體的權(quán)利保護意識和結(jié)合使用相關(guān)軟件如“個人隱私選擇平臺(P3P)”等方式達到保護隱私權(quán)的目的。但由于這類系統(tǒng)或程序本身的安全性和可信度仍值得懷疑，因此這些工具性的技術(shù)軟件并不能完全取代隱私保護的法律框架，而僅具有輔助保護之作用。
5 結(jié)語
政府信息公開中的個人隱私權(quán)并不是一個條文、一項規(guī)定所能保障的，它需要一整套的制度支持，正如本文所提到的，它需要實體立法層面的、行政程序上的以及權(quán)利救濟上的合理規(guī)范。在實體法方面，我國首先應(yīng)當明確隱私權(quán)的憲法地位，制定《隱私權(quán)保護法》、《政府信息公開法》，并且厘清它們之間的關(guān)系。其次，應(yīng)當加強行政程序的護航，尤其是完善通知程序以及建立個人隱私保護聽證制度。政府信息公開的通知程序應(yīng)當運用到主動公開與依申請公開兩種情形中，其要式文本內(nèi)容要包括擬公開的政府信息內(nèi)容、公開理由、救濟途徑以及預(yù)定公開的日期，這樣才能充分聽取權(quán)利人信息公開的意見，有利于其在事前或事后尋求全面的救濟。建立個人隱私聽證制度，讓權(quán)利人能夠參加行政裁量的過程，才能防止行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)，從而杜絕要么以保障知情權(quán)為由而公開隱私或者以保障個人隱私權(quán)而遏制信息公開的不利后果。最后，在隱私權(quán)利救濟方面，由于政府信息公開行政案件有別于一般的行政案件，不能依據(jù)一般的行政案件審理方式及程序規(guī)則，所以本文提出建立保密審查制度及訴訟停止執(zhí)行原則。只有在權(quán)利人提出訴訟時立即延遲政府信息的公開，并在訴訟時采取保密室審查制度，排除當事人及旁聽群眾的存在，才能真正地防止個人隱私在救濟過程中被不當泄露而使救濟失去原有意義。如果能將這些制度很好地結(jié)合在一起，將會對政府信息公開中的個人隱私權(quán)的保護有所裨益。
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