一、政府信息公開(kāi)法律制度及其理論基礎(chǔ)
政府信息公開(kāi)法律制度是關(guān)于政府信息公開(kāi)的原則、適用機(jī)關(guān)、公開(kāi)和豁免公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的方式和程序、涉及政府信息公開(kāi)與豁免公開(kāi)的申訴和訴訟等各項(xiàng)具體法律制度的總和[1]。這里的政府信息是指各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)以及依法行使行政職權(quán)的組織在其管理或提供公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲得或擁有的信息[2]。
建立政府信息公開(kāi)法律制度已經(jīng)成為一個(gè)世界性的潮流，也是我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。建立我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度的理論基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
(一)人民主權(quán)原則是建立政府信息公開(kāi)法律制度的憲政理論基礎(chǔ)
政府信息公開(kāi)是人民主權(quán)這一憲法性原則在國(guó)家行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。一方面，人民作為國(guó)家主人，有權(quán)獲悉政府行為的有關(guān)信息，獲得政府信息是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；另一方面，信息公開(kāi)是政府的一項(xiàng)義務(wù)。事實(shí)上，政府信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)，從公民的角度而言，就是實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)；從政府的角度而言，就是提供信息服務(wù)。
建立政府信息公開(kāi)法律制度也是民主監(jiān)督制度的有效措施。我們黨明確提出要完善民主監(jiān)督制度，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，具體措施就是要堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，在直接涉及群眾利益的部門(mén)，實(shí)行公開(kāi)辦事制度。將這一要求落在實(shí)處，就必須通過(guò)法律將政府信息公開(kāi)作為政府部門(mén)的工作原則確定下來(lái)，用法律來(lái)制約權(quán)力，從而確保政府職能在一個(gè)清晰透明的環(huán)境中有序健康地運(yùn)作[3]。
(二)人民參政原則是建立政府信息公開(kāi)法律制度的憲政實(shí)踐基礎(chǔ)
我國(guó)憲法規(guī)定了人民參政的原則，行政過(guò)程的公開(kāi)化、合理化及民主化的法理，正是我國(guó)憲法理念的具體反映[4]?，F(xiàn)代社會(huì)，公民參與政府管理和決策的程度日益提高，政府往往不再依賴單純的行政命令，而是更多地依靠與公眾之間的信息溝通與交流達(dá)到行政目的，這種信息溝通與交流正是基于政府信息公開(kāi)法律制度的確立。
政府信息公開(kāi)既包括政府掌握信息的公開(kāi)，也包括政務(wù)的公開(kāi)。政府掌握信息的公開(kāi)主要是指政府內(nèi)部行為及其結(jié)果的公開(kāi)，政府公開(kāi)其掌握的信息，是保障公民有效參政的重要環(huán)節(jié)。政務(wù)公開(kāi)是指政府行為過(guò)程的公開(kāi)，主要體現(xiàn)在政府的抽象行政行為和具體行政行為等外部行政行為的公開(kāi)方面。政務(wù)公開(kāi)的過(guò)程，既有助于決策的民主化，提高其正確性，也是廣大人民群眾在行政領(lǐng)域參政的切實(shí)保障。
(三)公民的知情權(quán)是建立政府信息公開(kāi)法律制度的法理基礎(chǔ)
公民獲得政府信息的權(quán)利稱為公民的知情權(quán)，其含義是指公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國(guó)家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民獲取信息的權(quán)利，尤其是政務(wù)信息的權(quán)利[5]。建立政府信息公開(kāi)法律制度就是為了保護(hù)公民的知情權(quán)，知情權(quán)是該制度得以存在的重要法理基礎(chǔ)。
公民的知情權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是知的自由；二是知的權(quán)利。在日本，知情權(quán)被認(rèn)為包括“情報(bào)的領(lǐng)受權(quán)”和“情報(bào)開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)”，前者即為“知的自由”，后者為“知的權(quán)利”[6]。針對(duì)公民知的自由而言，政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息，以滿足公民自由知悉信息的權(quán)利，這體現(xiàn)了政府的義務(wù)；針對(duì)公民知的權(quán)利而言，人們有權(quán)要求政府公開(kāi)必要的信息，這是現(xiàn)代社會(huì)人民主權(quán)理論的必然要求。
從性質(zhì)上說(shuō)，知情權(quán)是一種民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的綜合體，但更多地體現(xiàn)在政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利方面。作為民事權(quán)利，知情權(quán)主要體現(xiàn)在公民對(duì)個(gè)人信息的知情權(quán)方面，這是民事主體人格權(quán)的一部分。作為政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，知情權(quán)主要體現(xiàn)在公民和政府關(guān)于信息公開(kāi)的權(quán)利分配方面，不同性質(zhì)的社會(huì)，分配結(jié)果是完全不一樣的。在當(dāng)代社會(huì)，政府信息公開(kāi)法律制度作為知情權(quán)的必然產(chǎn)物，已成為一種標(biāo)簽，表征著社會(huì)的文明程度。
二、政府信息公開(kāi)法律制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用
（一）政府信息公開(kāi)法律制度的程序功能
政府信息公開(kāi)法律制度的實(shí)際操作績(jī)效，關(guān)鍵在于程序的保障。行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理所必須遵循的法定的方式、步驟、順序和形式。政府信息公開(kāi)法律制度的作用是通過(guò)對(duì)有關(guān)制度的設(shè)計(jì)，運(yùn)用法定的程序，解決政府信息公開(kāi)操作過(guò)程中出現(xiàn)的各種實(shí)際問(wèn)題。也可以說(shuō)，政府信息公開(kāi)法律制度就是借助法律程序的規(guī)范作用，使政府信息公開(kāi)工作程序化、規(guī)范化、條理化，為保護(hù)公民獲得政府信息的權(quán)利提供具體的法律依據(jù)。
長(zhǎng)期以來(lái)，程序的價(jià)值在我國(guó)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，即便按照一定的程序辦事，也往往在少數(shù)行政官員中走過(guò)場(chǎng)，很多行政活動(dòng)不公開(kāi)進(jìn)行，其內(nèi)容的公開(kāi)帶有突然性，這往往會(huì)使行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為難以理解，增加了其對(duì)政府的不信任感，也為個(gè)別官員通過(guò)其壟斷的信息進(jìn)行設(shè)租尋租提供了便利。
政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控更應(yīng)講究信息的公開(kāi)。如果不重視程序，操作失當(dāng)，最終的調(diào)控結(jié)果可能與管理者的愿望大相徑庭。所以，應(yīng)在實(shí)踐中注重行政程序的運(yùn)用，按時(shí)公告一定行政行為的階段性進(jìn)展，使市場(chǎng)具備接受和吸收最終行政決定的心理準(zhǔn)備期。
（二）政府信息公開(kāi)法律制度的經(jīng)濟(jì)功能
公開(kāi)政府信息，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是政府信息公開(kāi)法律制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的價(jià)值體現(xiàn)。在信息社會(huì)，信息就像空氣一樣不可或缺，是最重要、最稀缺的社會(huì)資源[7]。信息的價(jià)值關(guān)鍵體現(xiàn)在其流動(dòng)性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，信息已成為繼人和物之后支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，政府信息公開(kāi)法律制度的建立正適應(yīng)了人們更好地利用政府信息的客觀要求。實(shí)際上，政府信息公開(kāi)法律制度也非常強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。目前，我國(guó)政府信息資源開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，政府信息公開(kāi)法律制度的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。盡管自1999年我國(guó)“政府上網(wǎng)年”以來(lái)，域名為gov.cn的政府網(wǎng)站多達(dá)數(shù)千個(gè)，但真正在網(wǎng)站上公布政府信息的并不多。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求清晰的投資環(huán)境、公開(kāi)的行政行為和平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，這一切均要求政府的開(kāi)放性，只有這樣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)才會(huì)健康發(fā)展，人民生活水平才會(huì)穩(wěn)步提高。
（三）政府信息公開(kāi)法律制度的平等價(jià)值
平等問(wèn)題一直是人們關(guān)注的基本問(wèn)題，人類最早的平等觀念產(chǎn)生于古希臘。在政治思想中，平等的概念有兩種基本的用法：第一是本質(zhì)上的平等，即人都是平等的動(dòng)物；第二是分配上的平等，即人與人之間應(yīng)在財(cái)產(chǎn)分配、社會(huì)機(jī)會(huì)和政治權(quán)利的分配上較為平等。本質(zhì)上的平等常常作為分配上平等的理論基礎(chǔ)[8]。
平等的實(shí)質(zhì)是權(quán)利的平等，法國(guó)《人權(quán)宣言》中就明確提出“平等就是人人能夠有相同的權(quán)利”。而權(quán)利是可以通過(guò)法律來(lái)授予和約束的。政府信息公開(kāi)法律制度非常強(qiáng)調(diào)其在實(shí)際運(yùn)用中的平等性，這主要體現(xiàn)在人人具有平等地獲取政府信息的權(quán)利上，表現(xiàn)在人人都可以獲取政府信息，都可以要求政府提供信息，并且這種獲取信息的權(quán)利不因申請(qǐng)人的身份、地位的不同而不同。對(duì)政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人不應(yīng)有資格的限制，不僅和信息有關(guān)的當(dāng)事人可以申請(qǐng)，其他任何人都可以申請(qǐng)，并且具有平等的獲得信息權(quán)。
政府信息公開(kāi)法律制度強(qiáng)調(diào)平等，這也是世界上很多國(guó)家的做法。在我國(guó)，由于歷史原因，人們?nèi)狈ζ降扔^念，人的身份地位常常影響到其權(quán)利的行使，所以，在信息社會(huì)，政府信息公開(kāi)法律制度強(qiáng)調(diào)的平等價(jià)值，具有重大意義。
?。ㄋ模┱畔⒐_(kāi)法律制度的公眾參與價(jià)值
政府信息公開(kāi)法律制度能夠有效地提高公眾參與國(guó)家管理的程度。在我國(guó)，公民參與國(guó)家的管理活動(dòng)是憲法原則的根本要求。在現(xiàn)實(shí)中，人民通過(guò)其選舉的代表依靠一定的國(guó)家機(jī)構(gòu)管理國(guó)家，這種形式是民主制國(guó)家的普遍做法。但是，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民對(duì)民主權(quán)利的要求越來(lái)越高，已不滿足于間接的參與管理方式，越來(lái)越多的政治事件的產(chǎn)生和決策是人民直接參與管理活動(dòng)的結(jié)果，而這種直接的參與方式與社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主的發(fā)展相輔相成，具有更高的民主價(jià)值和效率。
諸多政府信息的公開(kāi)有賴于公民首先啟動(dòng)公開(kāi)程序，公開(kāi)程序往往伴隨著行政權(quán)力運(yùn)行的全部或局部過(guò)程，體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和具體行政行為之中。通過(guò)公民啟動(dòng)程序獲取政府有關(guān)信息，一方面能使公眾了解行政權(quán)力行使的狀況，為評(píng)價(jià)政府行為提供基本的信息支持；另一方面，通過(guò)了解的政府信息，人們可以發(fā)表言論，提出意見(jiàn)和建議，直接影響政府的決策[9]。不僅如此，政府信息公開(kāi)法律制度所要求的政務(wù)公開(kāi)，也會(huì)使公民享有諸多直接參與的機(jī)會(huì)，從而極大地提高公民參與的程度。
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