4月9日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（簡稱《意見》），數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素被納入其中，與土地、勞動力、資本、技術等一道，共同構成此次要素市場化改革的重要組成部分。筆者認為，這是一個劃時代的決定，是我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的標志性事件。在此背景之下，應抓緊構建并逐步完善以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)產(chǎn)權、數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)流動等為基礎的數(shù)據(jù)規(guī)則，構建數(shù)字經(jīng)濟之制度基石，促進我國數(shù)字經(jīng)濟跨越式發(fā)展。

　　一、數(shù)據(jù)開放制度，數(shù)字經(jīng)濟之源

　　從數(shù)據(jù)的來源環(huán)節(jié)來看，目前大數(shù)據(jù)資源主要掌握在政府手中，因此要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的價值，必須完善政府數(shù)據(jù)開放制度，推進政府數(shù)據(jù)開放。政府數(shù)據(jù)開放之邏輯在于“取之于民，用之于民”，也是當前各國搶占大數(shù)據(jù)時代戰(zhàn)略制高點的國家戰(zhàn)略。歐美日韓等國在政府數(shù)據(jù)開放方面已經(jīng)走在前面，如2009年美國白宮即開始實施“開放政府計劃”，將眾多數(shù)據(jù)公布在美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)開放平臺——Data.gov上。經(jīng)過近10年努力，美國2019年12月發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計劃》，確定了在2020年需要采取的關鍵行動。核心關注點由數(shù)據(jù)技術轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)資產(chǎn)、促進數(shù)據(jù)再利用及培育數(shù)據(jù)文化等，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源開發(fā)。歐盟于2020年2月19日頒布的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》旨在解決八大問題（包括需要解決數(shù)據(jù)可用性問題），并提出四大建設戰(zhàn)略，包括建立數(shù)據(jù)訪問和使用的跨部門治理框架、面向戰(zhàn)略性部門及公共利益領域建立歐洲公共數(shù)據(jù)空間等舉措。意圖實現(xiàn)創(chuàng)建歐洲公共數(shù)據(jù)空間的設想，進一步發(fā)展數(shù)據(jù)單一市場，塑造全球標準。

　　近年來，我國政府數(shù)據(jù)開放取得初步進展，但與國外仍有差距。政府部門之間和各地方政府之間數(shù)據(jù)共享一直是公共部門管理運行中的薄弱環(huán)節(jié)，進入大數(shù)據(jù)時代，開放政府數(shù)據(jù)又開始成為我國難以解決的新的痛點，主要體現(xiàn)在“不愿開”、“不敢開”、“不會開”等。數(shù)據(jù)開放規(guī)則層面近年來也取得了一些進展，如2017年2月中央全面深化改革領導小組第三十二次會議通過《關于推進公共信息資源開放的若干意見》；2018年1月5日，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委、工信部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共信息資源開放試點工作。2020年2月1日實施《國家政務信息化項目建設管理辦法》，規(guī)范國家政務信息化建設管理，推動政務信息系統(tǒng)跨部門跨層級互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務協(xié)同。

　　此次意見提出，“推進政府數(shù)據(jù)開放共享。優(yōu)化經(jīng)濟治理基礎數(shù)據(jù)庫，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺新一批數(shù)據(jù)共享責任清單。研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范?！笔菍ξ覀償?shù)據(jù)開放制度的進一步細化，未來應以公開為原則、不公開為例外”的立法原則，采用“負面清單”形式明確不予公開的公共數(shù)據(jù)范圍，完善細化政府數(shù)據(jù)開放規(guī)則，切實推動政府數(shù)據(jù)開放。

　　二、數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度，數(shù)字經(jīng)濟之根

　　數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度的討論來自于市場和產(chǎn)業(yè)需求。近年來，隨著技術的不斷進步，世界范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)交易也應運而生，我國也建立了如貴陽大數(shù)據(jù)交易所等數(shù)據(jù)交易中心。數(shù)據(jù)交易的前提在于，誰擁有這些數(shù)據(jù)？如果產(chǎn)權存在瑕疵，則意味著交易存在法律風險。國內(nèi)外數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)實踐也凸顯出數(shù)據(jù)產(chǎn)權問題，包括hiQ訴linkedin、新浪訴脈脈、順豐與菜鳥關于物流數(shù)據(jù)爭奪等。

　　總體而言，當前國際社會對數(shù)據(jù)產(chǎn)權問題的討論還處于初始階段，尚未有明確定論。一個基本思路是將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)與非個人數(shù)據(jù)加以論述。針對個人數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主體應當同時享有人格權益和財產(chǎn)權益。個人享有初始的數(shù)據(jù)財產(chǎn)所有權，個人可以通過用戶協(xié)議，將占有、使用權利讓渡于企業(yè)或政府，由其開發(fā)出更高效用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者對衍生數(shù)據(jù)具有相當程度排他性的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權，以保障數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者投入大量資本和勞動進行數(shù)據(jù)開發(fā)的權益。對非個人數(shù)據(jù)（如工業(yè)數(shù)據(jù)），賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者以占有、使用、收益和處分的權利，同時也需要承擔必要的公共利益和公共安全責任，防止數(shù)據(jù)壟斷和不正當競爭。

　　此次意見提出：“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權性質(zhì)”，也是此類思路的體現(xiàn)。數(shù)據(jù)里涉及個人數(shù)據(jù)、商業(yè)秘密、國家秘密、版權保護內(nèi)容等，應首先考慮在當前立法框架下解決問題，當前立法無法涵蓋相關內(nèi)容，可以考慮產(chǎn)權問題，如不在以上涵蓋范圍的但有商業(yè)價值的非個人數(shù)據(jù)，如工業(yè)數(shù)據(jù)、自然地理數(shù)據(jù)等。清晰的數(shù)據(jù)權益歸屬是進行大數(shù)據(jù)交易的前提，當前各國都在積極研究并嘗試厘清規(guī)則，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)實踐走在前列，需要理論創(chuàng)新并逐步探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權相關規(guī)定。

　　三、數(shù)據(jù)保護制度，數(shù)字經(jīng)濟之本

　　在大數(shù)據(jù)時代加強個人數(shù)據(jù)保護已是當前國際社會共識。2018年歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱為“GDPR”）和加利福尼亞州率先頒布了《加州消費者隱私保護法》（CCPA）正式實施，標志全球范圍內(nèi)個人信息保護立法與制度進入了全新的2.0階段。2020年3月12日，華盛頓州通過了全美第一部針對人臉識別的法案，對人臉識別個人數(shù)據(jù)保護等進行規(guī)制。國際社會個人數(shù)據(jù)立法從通用數(shù)據(jù)立法向垂直領域個人數(shù)據(jù)立法轉(zhuǎn)變。

　　國內(nèi)來看，中國個人數(shù)據(jù)保護以分散立法為主，尚未制定專門統(tǒng)一的個人信息保護法，但目前已形成了法律，行政法規(guī)，部門規(guī)章，國家標準、行業(yè)標準及自律公約等個人數(shù)據(jù)保護的基本法律框架。[1]隨著技術及商業(yè)模式發(fā)展，我國數(shù)據(jù)保護立法也帶來挑戰(zhàn)，主要包括：技術與商業(yè)模式變革，導致個人數(shù)據(jù)概念不斷擴展，界限模糊；當前個人數(shù)據(jù)立法僅僅規(guī)制個人及企業(yè)而并不約束公權力；個人數(shù)據(jù)財產(chǎn)權性質(zhì)凸顯，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)制度框架；國家安全價值與個人數(shù)據(jù)保護人權價值的沖突等。此類問題，都需要在未來我國數(shù)據(jù)保護立法中加以解決。此次意見提出，“制定數(shù)據(jù)隱私保護制度和安全審查制度。推動完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度，加強對政務數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)的保護。”是對我國未來數(shù)據(jù)保護制度建設的頂層設計和思考。

　　四、數(shù)據(jù)流動制度，數(shù)字經(jīng)濟之翼

　　數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度確立了靜態(tài)的數(shù)據(jù)規(guī)則，而數(shù)據(jù)流動制度則是動態(tài)的數(shù)據(jù)規(guī)則。數(shù)據(jù)流動的重要形式之一是數(shù)據(jù)交易。近年來我國數(shù)據(jù)交易平臺探索制定數(shù)據(jù)交易規(guī)則，包括《中關村數(shù)海大數(shù)據(jù)交易平臺規(guī)則》、《貴陽大數(shù)據(jù)交易所702公約》等，但此類規(guī)則并非通用性數(shù)據(jù)交易規(guī)則。當前在數(shù)據(jù)交易方面，如何確定評估數(shù)據(jù)價值及定價，如何確定交易規(guī)則及相關利益分配機制仍需不斷摸索。

　　數(shù)據(jù)跨境流動也是當前國際社會探討的數(shù)據(jù)熱點問題。作為數(shù)字經(jīng)濟大國，美國積極加強國際合作，推動數(shù)據(jù)跨國流動。2000年12月，美國商業(yè)部跟歐盟簽訂《安全港協(xié)議》，確立了美國和歐盟之間個人數(shù)據(jù)跨境流動框架。隨著《安全港協(xié)議》的失效，歐美開啟新一輪談判，并于2016年達成“隱私盾協(xié)議”，確保美歐個人數(shù)據(jù)跨境流動新框架。雙多邊協(xié)定方面，最先由美國主導的 “跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟合作關系協(xié)定”（TPP）,美國、墨西哥和加拿大《美墨加協(xié)定》（USMCA）以及2019年底美國和日本簽署的數(shù)字貿(mào)易雙邊協(xié)定，等都包含了高水平的跨境數(shù)據(jù)流動條款。APEC也制定了“跨境隱私保護規(guī)則”（CBPR）。但我國目前尚未參與此類數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)定。

　　我國正在探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，當前已經(jīng)初步構建了一個數(shù)據(jù)分級分類管理的頂層設計框架。[2]針對網(wǎng)絡運營者的個人信息和重要數(shù)據(jù)出境，根據(jù)《網(wǎng)絡安全法》、《數(shù)據(jù)安全管理辦法（草案）》、《個人信息出境安全評估辦法(草案)》目前正在構建安全評估機制。在部分重要行業(yè)（如金融、征信、人口健康、保險、互聯(lián)網(wǎng)地圖、網(wǎng)約車），已經(jīng)建立了初步的數(shù)據(jù)本地化要求。

　　數(shù)據(jù)流動規(guī)則未來將成為類似貨物貿(mào)易規(guī)則、服務貿(mào)易規(guī)則、人員流動規(guī)則、資金流動規(guī)則等國際社會貿(mào)易基本規(guī)則。此次意見也提出，“加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品?！睌?shù)據(jù)流動規(guī)則應是數(shù)據(jù)管理制度的題中之意。我國應把握時機，積極參與跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則的制定，加強與國際規(guī)則的對接與協(xié)調(diào)，并在此框架下最大限度地發(fā)揮我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢，加快推出數(shù)據(jù)流動規(guī)則，在數(shù)字經(jīng)濟全球化過程中扮演更加重要的角色。

　　結語：數(shù)據(jù)規(guī)則將成為數(shù)字經(jīng)濟的基本規(guī)則

　　總體而言，數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的“石油”，數(shù)據(jù)規(guī)則將成為數(shù)字經(jīng)濟的基本規(guī)則?？茖W技術是第一生產(chǎn)力，制度建設也是生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)時代確立了產(chǎn)權規(guī)則；工業(yè)時代確立了知識產(chǎn)權規(guī)則；人工智能與大數(shù)據(jù)時代呼喚數(shù)據(jù)規(guī)則，而當前該規(guī)則正在形成過程中，各國處于相同起跑線。我們應以《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》為契機，抓緊構建并逐步完善以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)產(chǎn)權、數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)流動等為基礎的數(shù)據(jù)規(guī)則，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。