深化相對集中行政許可權(quán)改革，組建市縣行政審批服務(wù)機構(gòu)是落實“一次辦好”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。為切實做好行政審批服務(wù)機構(gòu)組建工作，濟南市編辦在系統(tǒng)研究相對集中行使行政許可權(quán)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定、赴外地考察組建行政審批服務(wù)機構(gòu)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，提出相關(guān)工作思考與建議。

　　一、組建行政審批服務(wù)機構(gòu)是深化“放管服”改革的必然要求

　　2013年以來，濟南市大力推進行政審批制度改革，在精簡審批事項、創(chuàng)新審批機制和優(yōu)化審批流程方面取得顯著成績。同時，這種“物理整合”模式，暴露了進一步推進簡政放權(quán)受到制度“天花板”制約、政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)與職能部門責(zé)權(quán)關(guān)系難以理順、權(quán)威不足等問題，改革邊際效益不斷下降、改革空間越來越小。通過深化相對集中行使行政許可權(quán)改革，探索在市縣設(shè)立專門的行政審批服務(wù)機構(gòu)，符合中央改革精神、有明確的法律法規(guī)依據(jù)和經(jīng)驗借鑒，是深化“放管服”改革的必然要求。

　　（一）符合改革精神

　　黨的十九大作出深化機構(gòu)和行政體制改革的重大決策部署，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》專門指出：“整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)”。3月5日，李克強總理在十三屆全國人大第一次會議上做的政府工作報告指出，要深化“放管服”改革，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，深化機構(gòu)改革。整合行政審批相關(guān)的機構(gòu)、職能、人員編制，組建專門的行政審批服務(wù)機構(gòu)，相對集中行使行政許可權(quán)，符合中央改革精神。

　　（二）有明確法律依據(jù)

　　《行政許可法》第25條規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)”，為行政審批權(quán)在政府不同部門間委托移轉(zhuǎn)乃至建立獨立單一的行政審批機構(gòu)提供了法律制度空間。第26條規(guī)定“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理”，從法律層面對以政務(wù)服務(wù)中心為平臺的集中聯(lián)審機制進行了確認(rèn)和肯定。

　　（三）有各級政策支撐

　　2001年國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》、2003年國務(wù)院《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》、2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門《關(guān)于深入推進行政審批制度改革意見》均提出相對集中行政許可權(quán)，為設(shè)立行政審批服務(wù)機構(gòu)集中行使許可權(quán)提供了政策支撐。2017年，省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于深化放管服改革進一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的意見》提出“有條件的市轄省級以上經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)和市、縣（市、區(qū)）組建行政審批局（政務(wù)服務(wù)局）”，濟南市委、市政府《關(guān)于打造“十最”政務(wù)環(huán)境助推濟南新舊動能轉(zhuǎn)換的實施意見》提出“市和縣區(qū)組建專門行政審批機構(gòu)”，將組建專門的行政審批服務(wù)機構(gòu)提上日程。

　　（四）有經(jīng)驗做法借鑒

　　2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》，要求天津市所有縣區(qū)、河北、陜西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等開展相對集中行政許可權(quán)試點。其中，天津全市、河北全省各市、縣（市、區(qū)）均已設(shè)立行政審批局。從執(zhí)行情況看，設(shè)立行政審批局已經(jīng)成為行政審批制度改革的主流范式。同時，市縣均設(shè)有政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)，承擔(dān)政府部門（單位）行政審批事項集中進駐政務(wù)服務(wù)中心的協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作，探索設(shè)立行政審批服務(wù)機構(gòu)有經(jīng)驗做法借鑒和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

　　二、組建行政審批服務(wù)機構(gòu)需要統(tǒng)籌考慮四個方面的關(guān)系

　　組建行政審批服務(wù)機構(gòu)的關(guān)鍵在于行政許可事項的劃轉(zhuǎn)，重點在于職能的重新定位，難點在于人員編制的調(diào)整。確保行政審批服務(wù)機構(gòu)組建后運轉(zhuǎn)順利、取得成效，需統(tǒng)籌考慮以下四個方面的關(guān)系。

　　（一）行政許可事項與其他權(quán)力事項之間的關(guān)系

　　這是組建行政審批服務(wù)機構(gòu)首先要解決的問題。很多行政許可事項，既有前置審批事項，也有后置審批事項，還有內(nèi)部征求意見事項；既有只需要形式審查的，也有需要實質(zhì)性審查甚至專業(yè)技術(shù)支撐的。在劃轉(zhuǎn)時，要充分考慮行政許可事項與相關(guān)事項之間的關(guān)系，明確劃轉(zhuǎn)的原則標(biāo)準(zhǔn)，盡可能做到“全鏈條”劃轉(zhuǎn)，方便當(dāng)事人辦事，提高行政審批效率，避免行政審批的體外循環(huán)。

　　銀川、石家莊、南昌等地組建審批機構(gòu)時，都按照先易后難、循序漸進的原則，分批進行權(quán)力事項的劃轉(zhuǎn)。對于一些需要專業(yè)技術(shù)支撐、操作難度較大的行政許可，暫時沒有劃轉(zhuǎn)，但注意強化部門之間的協(xié)調(diào)配合。

　　（二）審批所需的行政編制與事業(yè)編制之間的關(guān)系

　　從現(xiàn)行的行政審批事項來看，有的事項是由行政編制人員來審批，也有的事項是依法由事業(yè)編制人員來審批，也就是從事行政審批工作的人員，既有公務(wù)員，也有參公人員，還有其他事業(yè)編制人員。行政審批事項集中后，從事具體審批工作的人員，如何實現(xiàn)“人隨事走”，如何避免混編混崗，必須進行充分的考慮，需要有相應(yīng)的解決措施。

　　（三）行政審批服務(wù)機構(gòu)與其他業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系

　　行政審批服務(wù)機構(gòu)實行“一枚印章管審批”，這枚印章要得到其他部門尤其是上級部門所認(rèn)可，就需要妥善處理行政審批服務(wù)機構(gòu)與有關(guān)部門之間的關(guān)系。一是與原來行政審批事項的上級主管部門之間的關(guān)系。二是與原來行政審批事項的本級主管部門之間的關(guān)系。三是與縣區(qū)行政審批服務(wù)機構(gòu)之間的關(guān)系。

　　在這三方面，銀川和石家莊都進行了有益探索。比如，上級主管部門在行文時，主送單位應(yīng)同時將行政審批機構(gòu)列入；上級或同級業(yè)務(wù)主管部門在舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班時，應(yīng)給行政審批機構(gòu)一定的名額；縣區(qū)行政審批機構(gòu)與市行政審批機構(gòu)在工作流程方面的標(biāo)準(zhǔn)化、審批事項權(quán)限的劃分等，這些都需要明確規(guī)定。行政審批機構(gòu)也應(yīng)主動向這些部門進行經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)等。

　　（四）行政審批與事中事后監(jiān)管之間的關(guān)系

　　“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，是行政審批監(jiān)管的一般原則。但組建行政審批機構(gòu)實行審批事項高度集中之后，將出現(xiàn)“審監(jiān)分離”的趨勢，就必須明晰相關(guān)監(jiān)管責(zé)任，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，工作失序。在此基礎(chǔ)上，一是行政審批機構(gòu)要及時將行政審批信息發(fā)送給相關(guān)監(jiān)管部門。二是相關(guān)監(jiān)管部門也要及時將行業(yè)法規(guī)政策要求、行政處罰等信息，及時發(fā)送行政審批機構(gòu)。因此，加強“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，運用大數(shù)據(jù)做好審批與監(jiān)管之間的信息互聯(lián)共享，就顯得異常重要。三是要進行綜合行政執(zhí)法體制機制改革，以更好地推動行政審批制度改革。

　　三、組建行政審批服務(wù)機構(gòu)的思考和建議

　　組建行政審批服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)了行政審批事項從“平臺聚合”到“實體承辦”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從“局部程序集中”到“全面權(quán)責(zé)集中”，改變了原有行政權(quán)力架構(gòu)，觸動了原有權(quán)力和利益格局，推動了改革向縱深發(fā)展。同時，也可能出現(xiàn)“一對多”、工作關(guān)系難以協(xié)調(diào)，權(quán)力高度集中難以制約，行政審批服務(wù)機構(gòu)出于部門利益考慮“改革的部門不改革”的情況。為妥善解決可能出現(xiàn)問題，提出如下建議。

　　（一）強化頂層設(shè)計和業(yè)務(wù)指導(dǎo)

　　黨委政府的支持是組建行政審批服務(wù)機構(gòu)的先決條件。去年，省委省政府明確提出組建行政審批服務(wù)機構(gòu)的改革要求，使市縣推進相關(guān)工作成為可能。但是，也必須清醒地看到，還有許多細(xì)節(jié)問題需要深入考慮，省級層面需要進一步加強頂層設(shè)計和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

　　一是明確要求省直部門無條件支持市縣相對集中行使行政許可權(quán)改革，指導(dǎo)下級對口業(yè)務(wù)部門配合行政審批服務(wù)機構(gòu)做好日常相關(guān)工作，建立協(xié)調(diào)配合機制。二是加快推進行政審批制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在場地、流程、服務(wù)規(guī)范、審批平臺等方面統(tǒng)一規(guī)劃，以便于省市之間、市縣之間行政審批工作無縫銜接、互聯(lián)互通，切實提高行政效能。三是研究出臺審管互動等方面的配套政策，就行政審批權(quán)力運行流程和辦理環(huán)節(jié)做出統(tǒng)一規(guī)范，確保建立審批無障礙、監(jiān)管無盲區(qū)的審管運行新機制。

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　　一是摸清底數(shù)、分清類別，弄明白行政許可事項的日常辦理數(shù)量及難易程度、彼此之間的關(guān)系，劃轉(zhuǎn)時盡量做到“全鏈條”劃轉(zhuǎn)；二是確定原則、注意方法，由機構(gòu)編制部門會同政務(wù)服務(wù)管理部門，給出各部門擬劃轉(zhuǎn)行政許可事項的大框架；三是考慮審批工作的難易程度、工作量大小、資質(zhì)資格要求以及辦公場地等因素，將大多數(shù)由政府工作部門行使的行政許可事項集中劃轉(zhuǎn)，對于專業(yè)要求較高、劃轉(zhuǎn)條件尚不成熟的行政許可事項，集中進駐或仍在原部門服務(wù)大廳辦理，涉及垂管部門的事項集中進駐大廳設(shè)派駐窗口現(xiàn)場辦理。四是要對劃轉(zhuǎn)后的事項進行梳理、歸類，清理不必要存在的事項。

　　（三）審慎劃轉(zhuǎn)人員編制

　　行政許可事項的辦理具有很強的專業(yè)性，必須有熟悉業(yè)務(wù)的人員辦理才能保證運轉(zhuǎn)效果。統(tǒng)籌考慮行政審批服務(wù)機構(gòu)組建后，行政許可事項大量集中，承擔(dān)審批工作的人員大量減少的實際，在劃轉(zhuǎn)人員編制時應(yīng)審慎考慮。建議與劃轉(zhuǎn)行政許可事項相對應(yīng)，按照“編隨事走、人編同調(diào)”的原則，從相關(guān)部門劃轉(zhuǎn)人員編制。劃轉(zhuǎn)的人員應(yīng)以現(xiàn)有窗口辦公人員為基礎(chǔ)，綜合考慮年齡、學(xué)歷、身份等因素。

　　（四）健全協(xié)調(diào)配合機制

　　一是行政許可權(quán)相對集中后，各行業(yè)主管部門承擔(dān)審批后的監(jiān)管職責(zé)，要改進工作方式，強化監(jiān)管責(zé)任，避免監(jiān)管缺位。二是各行業(yè)主管部門要主動向上級對口部門匯報相對集中行政審批權(quán)改革、事項劃轉(zhuǎn)、集中審批等相關(guān)情況，爭取工作支持。三是各行業(yè)主管部門要將上級對口部門涉及行政審批相關(guān)事項的政策、會議、培訓(xùn)等相關(guān)文件，及時告知行政審批服務(wù)機構(gòu)，并協(xié)調(diào)上級主管部門，做好審批相關(guān)事項的辦理工作。上級明確下放的行政許可事項原則上由行政審批服務(wù)機構(gòu)實施。四是行政審批服務(wù)機構(gòu)要加強與行業(yè)主管部門的溝通銜接，通過審批與事中事后監(jiān)管的銜接機制，建立行政審批結(jié)果及監(jiān)管結(jié)果通報制度，實現(xiàn)審批部門和行業(yè)主管部門間的信息互通、數(shù)據(jù)共享，確保審批、監(jiān)管及時銜接和工作的連續(xù)性。

　　（五）加強信息化建設(shè)

　　強化“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，不斷加強行政審批服務(wù)信息化建設(shè)。一是完善網(wǎng)上辦事大廳，使大多數(shù)行政審批事項實現(xiàn)網(wǎng)上申請、受理、回復(fù)。二是可探索“移動審批”服務(wù)，實現(xiàn)實體政務(wù)大廳和網(wǎng)上辦事大廳、線上與線下、網(wǎng)上到掌上的多種形式相結(jié)合的審批服務(wù)方式。三是建立“審管互動平臺”，以行政審批服務(wù)機構(gòu)為主體，以業(yè)務(wù)處室為單元，以審批事項為點，以涉及審批的監(jiān)管部門為對象，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)審批信息與監(jiān)管信息的共享，不斷增強審管互動的精細(xì)化，提升審管工作高效化。

　　（六）強化組織領(lǐng)導(dǎo)

　　深化行政審批制度改革、相對集中行政許可權(quán)、推進網(wǎng)上審批是一項涉及諸多方面的系統(tǒng)工程，行政審批服務(wù)機構(gòu)組建后能否順利運轉(zhuǎn)，需要同級、上下級部門的支持和配合。因此，各市縣要成立市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、相關(guān)部門參與的聯(lián)席會議，加強組建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)是重要的組織保障。