摘要：治理行政審批權(quán)是個(gè)動(dòng)態(tài)的內(nèi)生演進(jìn)過(guò)程。自浙江省率先提出實(shí)行“最多跑一次”行政審批制度改革以來(lái), 全國(guó)各級(jí)地方政府相關(guān)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新亦紛紛取得了顯著的成效。本文以“相對(duì)集中行政許可權(quán)”改革試點(diǎn)浙江省天臺(tái)縣為范本進(jìn)行實(shí)證分析, 探討了“最多跑一次”改革對(duì)地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響、地方政府在行政審批制度改革過(guò)程中的創(chuàng)新再造能力, 分析了改革過(guò)程中的地方阻滯及改革的應(yīng)然走向。“以小見(jiàn)大”解釋浙江省行政審批制度改革的“思路”和“目標(biāo)”, 目的是使其成為探索全國(guó)行政體制改革科學(xué)化、法治化、民主化發(fā)展的方向性“版本”。
一、浙江省行政審批制度的改革歷程
作為行政體制改革的先行者, 浙江省自改革開(kāi)放以來(lái)始終結(jié)合本省優(yōu)勢(shì)與特色, 重視并致力于形成相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系先發(fā)優(yōu)勢(shì), 著眼于體制機(jī)制的創(chuàng)新與市場(chǎng)活力的激發(fā), 加快政府職能轉(zhuǎn)變, 為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航, 先后啟動(dòng)三輪行政審批制度改革, 使群眾和企業(yè)對(duì)改革的獲得感明顯增強(qiáng), 政府辦事效率明顯提升, 發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步改善, 其行政審批制度改革的諸多方案有的已在國(guó)內(nèi)具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)和示范意義。浙江省行政審批制度改革第一輪自1999年開(kāi)始, 以紹興市所屬的縣級(jí)市--上虞市成立國(guó)內(nèi)首家行政服務(wù)中心為起始點(diǎn), 該改革在規(guī)范審批權(quán)力、凈化發(fā)展環(huán)境、正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系方面積累了許多先行先覺(jué)的經(jīng)驗(yàn)。如2002年全省共削減行政審批事項(xiàng)46.7%, 2003年又進(jìn)一步下放審批權(quán)并削減省級(jí)行政審批事項(xiàng), 僅保留243個(gè)省級(jí)行政審批事項(xiàng)及718個(gè)省級(jí)行政許可事項(xiàng)。此輪改革以營(yíng)造清明政府為目標(biāo), 以“依法申辦、寬進(jìn)嚴(yán)出”為原則創(chuàng)新企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制, 以民間投資項(xiàng)目登記制度改革、電子政務(wù)建設(shè)為實(shí)踐探索, 以網(wǎng)絡(luò)審批方式為切入點(diǎn), 有效地實(shí)現(xiàn)了全省政務(wù)公開(kāi)水平的全面提升。第二輪改革自2013年1月11日開(kāi)始, 作為“八八”戰(zhàn)略的重要組成部分而開(kāi)啟的行政“審批標(biāo)準(zhǔn)化”和“四張清單一張網(wǎng)”改革, 目標(biāo)選擇的導(dǎo)向意義鮮明, 在培育發(fā)展成熟的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)體系, 明確政府職責(zé)體系, 放寬配套市場(chǎng)門(mén)檻和準(zhǔn)入范圍, 優(yōu)化工商登記流程等領(lǐng)域推行行政自我提升。負(fù)面清單、權(quán)力清單等得以制定和完善, 各級(jí)政府的責(zé)任與權(quán)力邊界更為清晰明了, 職能得到全面優(yōu)化, 依法行政的實(shí)施更具操作性和規(guī)范性, 建立在省域“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的政府--企業(yè)--個(gè)人的三元互動(dòng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了良性運(yùn)轉(zhuǎn), 從而較好地推動(dòng)了政府簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)展。但不可否認(rèn)的是, 推進(jìn)行政制度改革、構(gòu)建合作治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程必然是螺旋式上升的, 這當(dāng)中也勢(shì)必要遭遇各種阻力和障礙。鑒于第二輪改革更側(cè)重于基礎(chǔ)載體和形式抓手, 并未實(shí)質(zhì)性突破“一直在路上”的改革困境, 行政治理的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底解決, 因而目標(biāo)的優(yōu)越性和創(chuàng)新性未能凸顯。從“放權(quán)”的角度看, 改革的技術(shù)性和程序性層面的工具理性較強(qiáng), 而政府--市場(chǎng)--企業(yè)--社會(huì)之間協(xié)商民主的治理機(jī)制并未真正形成;從“治權(quán)”的角度看, 按照政府治理現(xiàn)代化的要求來(lái)衡量, 行政職能、權(quán)責(zé)的制度設(shè)計(jì)與流程優(yōu)化的科學(xué)性、規(guī)范性尚有待進(jìn)一步提升;從“減權(quán)”的角度看, 審批效率與質(zhì)量升級(jí)的壓力管理和約束機(jī)制未能有效形成。在“自我革命”的價(jià)值觀(guān)、價(jià)值理性和新目標(biāo)的“內(nèi)生動(dòng)力”驅(qū)動(dòng)下, 2016年底, 大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的第三輪行政審批制度改革正式啟動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn), 在“最多跑一次”的技術(shù)障礙已掃清的前提下, 新一輪改革就是對(duì)“四張清單一張網(wǎng)”的“否定之否定”的螺旋上升, 是政府對(duì)權(quán)力邊界的主動(dòng)再界定、權(quán)力制衡機(jī)制的自主再構(gòu)建, 行政職能和權(quán)力運(yùn)行的治權(quán)再科學(xué)化。因此, 新一輪改革是基于體制機(jī)制性這一改革“深水區(qū)”的全方位改革進(jìn)程, 也為改革注入了持續(xù)不斷的新動(dòng)能?？梢哉f(shuō), 浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、樣板打造和模式創(chuàng)新, 對(duì)于我國(guó)基層政府行政體制改革路徑具有重要的要素理論價(jià)值和方向性實(shí)踐意義。
治理行政審批權(quán)是動(dòng)態(tài)的內(nèi)生演進(jìn)過(guò)程, 所以, 不同層級(jí)的地方政府在第三輪行政審批制度改革進(jìn)行中有著各自的“最多跑一次”改革的實(shí)踐路徑選擇。本文研究的范本為國(guó)家級(jí)“相對(duì)集中行政許可權(quán)”改革試點(diǎn)區(qū)域, 因而與其他地方政府改革需與多級(jí)政府、職能部門(mén)反復(fù)博弈全然不同。經(jīng)充分授權(quán)及改革政策“至上而下”的引領(lǐng)推動(dòng), 改革的曲折性和復(fù)雜性大為降低, 且有利于充分實(shí)現(xiàn)基層政府“至下而上”的創(chuàng)新再造, 進(jìn)而達(dá)成與頂層改革設(shè)計(jì)的制度性銜接, 有助于確立縣級(jí)政府治理的分析視角, 剖析縣級(jí)基層政府這一改革實(shí)際場(chǎng)域的運(yùn)作模式及操作環(huán)節(jié)。從整體權(quán)力結(jié)構(gòu)性的分析框架上透析基層政府尤其是縣級(jí)政府的權(quán)力依據(jù)及其與上下級(jí)政府之間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)性, 有利于準(zhǔn)確定位各種制約因素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)。但必須承認(rèn), 我國(guó)基層政府層級(jí)區(qū)分清晰但數(shù)量繁多, 且各自面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際差別甚大, 改革中所面臨的派生性阻力及體制性障礙卻大同小異, 因此, 該范本的研究意義在于為全國(guó)同一層級(jí)的地方政府提供示范性改革機(jī)制, 筆者試圖為以縣級(jí)政府為代表的地方政府行政審批改革創(chuàng)新的路徑選擇提出一種可復(fù)制、借鑒的分析視角, 以及經(jīng)驗(yàn)性歸納和適應(yīng)性策略。范式的多元化使得實(shí)證研究能夠系統(tǒng)、全面、有深度, 多視角把握“最多跑一次”改革的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和未來(lái)方向。當(dāng)然, 盡管該試點(diǎn)業(yè)已取得階段性成果, 但其對(duì)于其他縣域治理和基層政府的適用廣泛性程度如何, 需要提供更多的案例研究和實(shí)證分析予以支撐, 推廣的條件以及與改革的配套設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步研究和細(xì)化。
二、“最多跑一次”改革的效能評(píng)估及地方阻滯
自2015年5月開(kāi)始, 全國(guó)行政審批制度改革選在浙江等8個(gè)省市開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作, 浙江省政府經(jīng)過(guò)比選后確定天臺(tái)縣為全省4個(gè)試點(diǎn)縣 (區(qū)) (天臺(tái)縣、紹興柯橋、嘉興南湖、溫州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)) 之一。其中天臺(tái)縣是浙江省臺(tái)州市下轄的縣級(jí)政府, 下設(shè)15個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn) (街道辦事處) , 在行政序列中屬于基層政府?！翱たh治, 天下安。”在傳統(tǒng)和現(xiàn)代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中, 縣級(jí)政權(quán)一直是中國(guó)最為穩(wěn)定的基層政治單元。選擇縣級(jí)基層政府作為改革試點(diǎn), 其意圖是不言而喻的。2016年7月7日, 天臺(tái)縣成立了浙江省首個(gè)行政審批局, 將全縣22個(gè)部門(mén)的178項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)劃入該局, 按照內(nèi)容相近、職能相連的原則在全省率先成立了商事登記、項(xiàng)目投資、建設(shè)交通、社會(huì)事務(wù)、涉農(nóng)事務(wù)5個(gè)綜合業(yè)務(wù)窗口, 由其統(tǒng)一行使行政審批職能, 終結(jié)了行政審批多頭跑的“公章旅行”歷史, 實(shí)現(xiàn)了全縣行政審批事項(xiàng)集中辦理, 真正做到了“一個(gè)窗口受理、一個(gè)科室審批”。
(一) 改革的效能評(píng)估
隨著天臺(tái)縣行政審批局的成立, 天臺(tái)縣由此拉開(kāi)了涉及職能最全、范圍最廣、范本意義最典型的“相對(duì)集中行政許可權(quán)”審批改革進(jìn)程。目前, 改革已經(jīng)從審批項(xiàng)目的削減、政府職能的轉(zhuǎn)變這一行政審批制度改革的初中級(jí)階段, 完成向?qū)徟绞降膭?chuàng)新再造、審批制度的建設(shè)完善這一高級(jí)階段的嬗變, 階段性促成了基層政府--市場(chǎng)--企業(yè)--社會(huì)間的良性互動(dòng), 實(shí)現(xiàn)了“兩集中、兩到位”的職能歸并, 審批流程不斷優(yōu)化、審批環(huán)節(jié)得到精簡(jiǎn), 并率先清理了群眾辦事前置蓋章, 建立了“零地技改”項(xiàng)目承諾驗(yàn)收制, 積極探索了企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批機(jī)制, 實(shí)行行政審批和中介服務(wù)時(shí)限打包制。同時(shí)開(kāi)展了全程代理、綠色通道、直通服務(wù)等高效審批服務(wù)工作, 審批效率得到極大提高。該縣行政審批局自成立以來(lái)共受理行政審批事項(xiàng)18萬(wàn)余件, 承諾件提前辦結(jié)率達(dá)100%, 即辦件窗口現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率達(dá)100%, 事項(xiàng)審批辦理時(shí)限大幅縮減。
圖1 改革前后審批效率對(duì)比
考察和分析“最多跑一次”改革試點(diǎn)的內(nèi)生動(dòng)力因素, 首先, 其源頭是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的治國(guó)理政總體框架所賦予的理論動(dòng)因, 以及中央政府關(guān)于現(xiàn)代政府自我革命的頂層政策設(shè)計(jì)“第一動(dòng)力”的推動(dòng)效應(yīng), 此為方向性指引的動(dòng)力源。其次, 浙江省政府作為改革的引領(lǐng)者和推手, 為改革確立了目標(biāo)和方向, 從政府行政管理供給側(cè)改革的角度賦予了改革的自主性和創(chuàng)造性, 成為改革的內(nèi)在根源和直接動(dòng)力。第三, 上級(jí)政府直接賦予的管理權(quán)及試點(diǎn)地位的確認(rèn), 縣級(jí)基層政府自身改革的緊迫感、使命感, 以及對(duì)改革進(jìn)行考核監(jiān)督的問(wèn)責(zé)機(jī)制, 是基層政府獲取深化改革的方法和持續(xù)推進(jìn)改革路徑的內(nèi)生動(dòng)力。從市場(chǎng)--政務(wù)環(huán)境評(píng)估的分析框架看, 順應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展要求, 以及市場(chǎng)--企業(yè)--社會(huì)主體--群眾的“雙創(chuàng)”需求等多種因素的綜合作用, 從外部為政府轉(zhuǎn)變職能及效能的生成提供了源源不斷的“倒逼”力量。從推進(jìn)建成民主、法治、科學(xué)、高效的行政管理體制角度看, “相對(duì)集中行政許可權(quán)”新模式和新模型采用的是“點(diǎn)穴式”策略, 直接推動(dòng)了行政審批革命, 加之改革“內(nèi)生動(dòng)力”對(duì)地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的自覺(jué)重塑以及高效的執(zhí)行力和推動(dòng)力的作用, 其改革效能及創(chuàng)新再造能力突出表現(xiàn)為以下幾方面:
?、毙食潭忍岣?投資項(xiàng)目審批高效化。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào), 作為轉(zhuǎn)變政府職能突破口的行政審批制度改革要以簡(jiǎn)政放權(quán)穩(wěn)增長(zhǎng)、推轉(zhuǎn)型、促就業(yè)。針對(duì)企業(yè)投資一體化審批制度, 試點(diǎn)將涉及項(xiàng)目審批的發(fā)改、經(jīng)信、住建、環(huán)保等8個(gè)部門(mén)的包括立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可等27個(gè)事項(xiàng)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到審批局并成立項(xiàng)目投資審批科, 同時(shí)按照“編隨事走, 人隨編走”的原則, 將審批人員也劃轉(zhuǎn)審批局, 進(jìn)行科室內(nèi)部審批, 形成“一窗受理, 一口告知, 一套材料, 一次踏勘, 一章審批, 一份檔案”的格局, 這就大大提高了行政審批效率。投資項(xiàng)目落地投產(chǎn)時(shí)間平均縮短100天以上, 新建企業(yè)備案類(lèi)項(xiàng)目全流程審批縮短至30日以?xún)?nèi), 提速65%以上, 其中行政審批環(huán)節(jié)僅需1天, 審批部門(mén)由8個(gè)壓縮為1個(gè) (見(jiàn)表1) , 徹底打破了傳統(tǒng)行政服務(wù)中心模式下后臺(tái)審批流轉(zhuǎn)部門(mén)多、時(shí)間長(zhǎng)的體制弊端, 真正實(shí)現(xiàn)了由“物理整合”到“化學(xué)反應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。
表1 改革前后審批部門(mén)數(shù)量對(duì)比
?、脖憷潭忍嵘?商事登記便利化。新模式下, 企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照核準(zhǔn)登記審批時(shí)限由原來(lái)的5個(gè)工作日壓縮到3個(gè)工作日 (20個(gè)工作時(shí)) , 促使市場(chǎng)主體呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。有數(shù)據(jù)顯示, 2017年該縣共新增市場(chǎng)主體23000多戶(hù), 與2016年同期相比增長(zhǎng)了66%。如商事登記立足當(dāng)?shù)芈糜沃еa(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際, 創(chuàng)新民宿登記辦法, 出臺(tái)了《天臺(tái)縣民宿登記管理暫行辦法》, 簡(jiǎn)化審批流程, 單棟建筑客房不超過(guò)15間的民宿將消防許可證、公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證、治安許可證、餐飲衛(wèi)生許可證由前置改為證照備案監(jiān)管制, 僅辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照, 以行政審批改革促全域旅游景區(qū)化。
?、痴铣潭壬?jí):整合審批環(huán)節(jié), 審批內(nèi)容實(shí)現(xiàn)一表制, 審批權(quán)力扁平化。縣行政審批局統(tǒng)一管理的178項(xiàng)行政審批事項(xiàng), 向職能科室充分授權(quán), “一審一核”項(xiàng)目由原來(lái)的71.2%提高到96%?？h行政審批局采取直接下放、委托審批的方式將24項(xiàng)行政權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 審批, 并與鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 簽訂了行政許可委托書(shū)。以個(gè)人建房審批為例, 通過(guò)權(quán)力下放、內(nèi)部整合、流程再造, 清理了不必要的環(huán)節(jié), 極大地提高了個(gè)人建房的審批效率 (見(jiàn)表2) 。
表2 新模式改革前后個(gè)人建房審批事項(xiàng)對(duì)比
?、幢O(jiān)管程度強(qiáng)化:審批監(jiān)管無(wú)縫對(duì)接。通過(guò)對(duì)新模式考察分析可以看出監(jiān)管的環(huán)閉機(jī)制已初步形成:一是建立信息共享機(jī)制。為防止審批和監(jiān)管脫節(jié)而開(kāi)發(fā)的“行政審批與監(jiān)管平臺(tái)”, 已完成人員培訓(xùn)和信息錄入工作, 共錄入1.1萬(wàn)多條信息供審批和監(jiān)管部門(mén)共享。同時(shí), 通過(guò)短信提醒的方式將審批結(jié)果告知監(jiān)管部門(mén), 強(qiáng)化審批局與監(jiān)管部門(mén)各負(fù)其責(zé)、雙向制約體系, 保障“審管分離”模式下不出現(xiàn)監(jiān)管工作的空檔和時(shí)間差, 促進(jìn)監(jiān)管到位。二是建立事中事后監(jiān)管機(jī)制?！短炫_(tái)縣加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管實(shí)施意見(jiàn)》, 將行政審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了分離, 著重加強(qiáng)對(duì)行政審批事項(xiàng)、中介機(jī)構(gòu)和投資項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的監(jiān)管, 明確監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管方式, 推進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作重心由規(guī)范市場(chǎng)主體資格向規(guī)范市場(chǎng)主體行為轉(zhuǎn)變, 由事前審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變, 有效加強(qiáng)了批后監(jiān)管。三是建立審管聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。充分發(fā)揮重大事項(xiàng)聯(lián)席會(huì)議制度、日常工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度、重點(diǎn)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)審查制度和聯(lián)絡(luò)員制度的作用, 及時(shí)研究、協(xié)調(diào)、解決行政審批過(guò)程中的重大問(wèn)題, 形成緊密合作、相互協(xié)調(diào)的工作格局, 確保審管無(wú)縫對(duì)接、放管高度契合。
(二) 改革遭遇的地方阻滯
不可否認(rèn), 這項(xiàng)具有全局性、系統(tǒng)性且法律性較強(qiáng)的改革在實(shí)踐中仍然受到一些法律法規(guī)、體制機(jī)制、操作辦法等制約, 呈現(xiàn)出改革推動(dòng)力與阻滯力之間的交鋒和博弈局面, 影響著“最多跑一次”的進(jìn)一步深化, 對(duì)此, 必須進(jìn)行梳理并改進(jìn)。“相對(duì)集中行政許可權(quán)”試點(diǎn)運(yùn)行中依然存在前店后場(chǎng)、體外循環(huán)、審管不分等“派生阻力”的障礙及弊端。目前, 行政審批局模式偏重于改革的操作性和執(zhí)行力的落實(shí)與提升, 對(duì)于科學(xué)界定市場(chǎng)--政府--社會(huì)的邊界及權(quán)力范圍尚未實(shí)質(zhì)性涉及, 加之原職能部門(mén)創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)的動(dòng)能不足, 改革的系統(tǒng)性和拓展性受到掣肘, 阻礙著審批事項(xiàng)從量和質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行深度整合, 使審批效能短期內(nèi)難以獲得實(shí)質(zhì)性的突破。具體表現(xiàn)為:
⒈資源轉(zhuǎn)移改革進(jìn)程中體制機(jī)制的持續(xù)制約。各地開(kāi)展“最多跑一次”改革的重點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng)在行政服務(wù)中心, 并且要求所有行政審批和便民服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)中心, 做到中心之外無(wú)權(quán)力。但就浙江省臺(tái)州市的具體情況來(lái)看, 行政服務(wù)中心一般為參公的事業(yè)單位或政府的派出機(jī)構(gòu), 對(duì)于審批事項(xiàng)僅擁有組織協(xié)調(diào)的權(quán)力, 并無(wú)具體的審批和監(jiān)管職能。行政審批局模式的核心本質(zhì)直指審批權(quán)及其衍生的部門(mén)隱形權(quán)力, 這也成為改革最難逾越的“制度環(huán)節(jié)”。然而, 改革的具體執(zhí)行仍要依賴(lài)于各相關(guān)部門(mén), 首當(dāng)其沖的就是長(zhǎng)期以來(lái)權(quán)力的慣性運(yùn)行方式, 如各部門(mén)和單位分別擁有已抽象且固化的權(quán)力, 以及由習(xí)慣形成的個(gè)性化機(jī)構(gòu)和個(gè)人行使的具體權(quán)力, 形成權(quán)力依據(jù)--權(quán)力擁有--權(quán)力執(zhí)掌的權(quán)力環(huán)閉效應(yīng)。在此情勢(shì)下, 若各部門(mén)配合不到位, 意識(shí)跟不上, 行政服務(wù)中心缺乏相應(yīng)的督查考核機(jī)制, 改革將無(wú)法落到實(shí)處。尤其是“一窗受理”要求各審批部門(mén)將受理職能委托給行政服務(wù)中心, 由行政服務(wù)中心派人進(jìn)行綜合受理, 再分發(fā)給各審批部門(mén)進(jìn)行后臺(tái)審批, 這不僅存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn), 而且易導(dǎo)致材料的錯(cuò)收、誤收以及辦理不及時(shí)等問(wèn)題。
?、步M織互動(dòng)改革過(guò)程中信息共享的技術(shù)制約。目前, 各部門(mén)審批專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)上自部委下到基層區(qū)縣各不相同, 致使大量的信息散落于各個(gè)部門(mén)系統(tǒng)中互不連通。有的以本部門(mén)數(shù)據(jù)存在保密性為由拒絕開(kāi)放數(shù)據(jù)接口, 仍存在“信息孤島”現(xiàn)象。如個(gè)人身份庫(kù)、企業(yè)法人庫(kù)是群眾和企業(yè)辦事的“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”, 但往往這些數(shù)據(jù)只在部門(mén)內(nèi)網(wǎng)中運(yùn)行, 系統(tǒng)整合難度較大。絕大多數(shù)的部門(mén)自建系統(tǒng)都是省一級(jí)乃至國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)的, 區(qū)縣層級(jí)沒(méi)有相應(yīng)的修改權(quán)限, 難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 從而無(wú)法形成多部門(mén)共享審批。如企業(yè)投資項(xiàng)目在線(xiàn)監(jiān)管平臺(tái)尚無(wú)法獲得中介評(píng)估報(bào)告審批、施工許可、竣工驗(yàn)收等數(shù)據(jù), 可能會(huì)造成諸多人為因素影響。
?、辰M織再造改革運(yùn)行中人員素質(zhì)與流動(dòng)性大的后續(xù)制約。管理模式的變革必然帶來(lái)理念的變革, 進(jìn)而改變行為習(xí)慣和方式, 這就需要對(duì)組織成員素質(zhì)進(jìn)行再造, 賦予其特定的認(rèn)知體系、行為方式、思維準(zhǔn)則、路徑依賴(lài)。尤其是直接面向群眾的窗口業(yè)務(wù)人員, 其業(yè)務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度的好壞直接影響群眾的滿(mǎn)意度和獲得感, 特別是推行“一窗受理、集成服務(wù)”后, 對(duì)窗口受理人員的業(yè)務(wù)能力要求更高。目前, 各地普遍采用設(shè)立辦事大廳窗口集中辦理的模式, 而窗口服務(wù)平臺(tái)工作人員絕大部分是編外人員, 工作量大, 工資待遇低, 付出與獲得不成正比, 留人十分困難。由于不在編且流動(dòng)性大, 導(dǎo)致服務(wù)隊(duì)伍新手多, 業(yè)務(wù)素質(zhì)低, 進(jìn)而影響服務(wù)質(zhì)量和辦事效率。這一組織再造改革過(guò)程中的困境, 不利于行政審批局模式下建立特定的制度選擇框架, 也不利于形成相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)管習(xí)慣、服務(wù)方式和管理文化。
?、唇M織--市場(chǎng)關(guān)系重塑過(guò)程中的中介服務(wù)外部制約。中介服務(wù)是行政審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié), 隨著行政審批制度改革的深入, 政府部門(mén)辦理的事項(xiàng)大幅削減, 辦理流程不斷優(yōu)化, 行政審批時(shí)限不斷壓縮, 但與審批密切相關(guān)的技術(shù)中介由于脫鉤改制不到位、市場(chǎng)發(fā)育不成熟、法律體系不完備、監(jiān)管力度不夠等原因, 依然存在評(píng)審環(huán)節(jié)多、服務(wù)不規(guī)范、時(shí)限長(zhǎng)等問(wèn)題。
三、行政審批局模式與行政服務(wù)中心模式的比較優(yōu)勢(shì)
行政審批局模式以體制突破為標(biāo)志, “以群眾需求導(dǎo)向”為原則, 其戰(zhàn)略定位是法治政府建設(shè)。實(shí)踐中該模式能突破職能型結(jié)構(gòu)與“政府需求導(dǎo)向”框架約束, 對(duì)政府機(jī)構(gòu)間關(guān)系進(jìn)行流程再造并重塑橫向型機(jī)構(gòu)。天臺(tái)縣行政審批局自成立以來(lái), 圍繞行政裁量權(quán)規(guī)范、權(quán)力設(shè)租空間摒除、行政文化重塑的改革具體目標(biāo), 以“公眾獲得感”為便民原則, 構(gòu)建了開(kāi)放式、全透明的新型辦公模式, 對(duì)以往政府部門(mén)間橫向協(xié)調(diào)穩(wěn)定機(jī)制不足的缺憾成功地進(jìn)行了有效彌補(bǔ)。
從行政審批局模式職能方面優(yōu)勢(shì)來(lái)講, 該模式可有效地消解審批專(zhuān)業(yè)方面的技術(shù)黑箱及部門(mén)壁壘并提供權(quán)力支撐, 為審批職權(quán)進(jìn)行再整合提供合法性依據(jù), 最終完成對(duì)原政府職能部門(mén)審批權(quán)限的剝離和權(quán)力整合。而傳統(tǒng)的行政服務(wù)中心模式是各部門(mén)在行政服務(wù)中心設(shè)置窗口, 中心實(shí)際上只有紀(jì)律管理和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的職權(quán), 沒(méi)有審批的具體職能, 加之窗口工作人員仍屬于各部門(mén), 勢(shì)必造成部門(mén)協(xié)調(diào)難甚至存在推諉扯皮的現(xiàn)象。
從受理方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)看, 中央以及省級(jí)政府“一窗受理, 集成服務(wù)”的改革要求是在行政服務(wù)中心設(shè)置商事登記、不動(dòng)產(chǎn)登記等綜合窗口, 由各部門(mén)委托中心進(jìn)行綜合受理, 后臺(tái)通過(guò)物理整合的形式將各審批相關(guān)部門(mén)聚合一起進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種模式雖然解決了群眾到政府辦事只找一窗的問(wèn)題, 但后臺(tái)仍依靠各審批部門(mén)的流轉(zhuǎn), 效率難以實(shí)質(zhì)性提升。審批局模式將審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)審批局, 從群眾辦事的角度設(shè)置綜合科室 (窗口) , 打破了不同事項(xiàng)間部門(mén)的概念。以目前改革難點(diǎn)之一投資項(xiàng)目審批為例, 天臺(tái)縣將涉及項(xiàng)目審批的發(fā)改、經(jīng)信、住建、環(huán)保等8個(gè)部門(mén)的包括立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可等27個(gè)事項(xiàng)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到審批局并成立項(xiàng)目投資審批科, 同時(shí), 按照“編隨事走, 人隨編走”的原則將審批人員也劃轉(zhuǎn)至審批局, 進(jìn)行科室內(nèi)部審批, 形成了“一窗受理, 一口告知, 一套材料, 一次踏勘, 一章審批, 一份檔案”的格局, 大大提高了審批效率。
從審批與監(jiān)管方面優(yōu)勢(shì)來(lái)講, 審批局模式實(shí)現(xiàn)了審管分離, 明確規(guī)定審批局管審批, 行業(yè)主管部門(mén)管監(jiān)管, 綜合執(zhí)法局管執(zhí)法, 各司其職, 改變“以批代管, 只批不管”的“審批式管理”思維方式, 符合國(guó)家“大部制”改革政府職能優(yōu)化、資源整合配置、管理層級(jí)扁平的總體思路。
四、以“一件事跑一次”運(yùn)行模式為突破口的行政審批改革建議
有效縣級(jí)基層政府和有限縣級(jí)基層政府的實(shí)現(xiàn), 有賴(lài)于其治下各職能部門(mén)和下位基層政府之間權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及各要素之間的關(guān)系順暢。因此, 新模式探索在制度設(shè)計(jì)上的主要目的在于整合審批資源, 提高審批效率。下一步改革操作實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)在現(xiàn)有的法律法規(guī)條件下, 厘清制度設(shè)計(jì)的局限性, 梳理法律法規(guī)之間存在的問(wèn)題, 取消不必要的“行政許可”;優(yōu)化整合審批流程, 梳理“最多跑一次”的標(biāo)準(zhǔn)化“辦事清單”模板;進(jìn)行全面的權(quán)力機(jī)構(gòu)重塑再造, 梳理機(jī)構(gòu)職能的局限, 根據(jù)權(quán)力清單逐項(xiàng)清理與原職能部門(mén)之間權(quán)力和責(zé)任邊界, 形成詳細(xì)的責(zé)任邊界清單。
作為國(guó)家“相對(duì)集中行政許可權(quán)”改革試點(diǎn)的天臺(tái)縣行政審批局, 因運(yùn)行動(dòng)力源自于上級(jí)授權(quán)并接受“至上而下”的引領(lǐng), 因此, 可直接從審批框架、制度創(chuàng)設(shè)和權(quán)力聚合的改革準(zhǔn)備和前期階段步入精細(xì)化管理、標(biāo)準(zhǔn)化操作、正規(guī)化運(yùn)轉(zhuǎn)的階段。如此一來(lái), 勢(shì)必會(huì)留下諸多理念沖突、制度跳躍、監(jiān)管真空、控制溝通阻滯等規(guī)范、程序以及系統(tǒng)建設(shè)步伐無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)等問(wèn)題。經(jīng)前期實(shí)踐和調(diào)研發(fā)現(xiàn), 一些部門(mén)僅從政府角度出發(fā)關(guān)注部門(mén)內(nèi)部的“最多跑一次”, 其結(jié)果是, 雖然每個(gè)部門(mén)實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”, 但一件事真正辦完群眾和企業(yè)還是要跑十幾次甚至幾十次。可見(jiàn), 探索“一件事跑一次”審批新模式, 以此為突破口, 力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“一件事”涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)事項(xiàng)只跑一次就辦成, 減少“隱形跑”, 確保改革向組織規(guī)模完善、流程操作標(biāo)準(zhǔn)、程序制度規(guī)范、協(xié)調(diào)機(jī)制順暢的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向持續(xù)進(jìn)行, 就顯得尤為必要。
(一) “一件事”事項(xiàng)的科學(xué)界定
習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)過(guò):“把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié), 做到老百姓關(guān)心什么, 期盼什么, 改革就要抓住什么, 推進(jìn)什么, 通過(guò)改革給人民群眾帶來(lái)更多獲得感?！币虼? “一件事”界定的關(guān)鍵在于是否站在辦事群眾和企業(yè)的角度出發(fā)。以企業(yè)投資項(xiàng)目審批為例, 從政府角度來(lái)說(shuō)涉及發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、消防等多個(gè)部門(mén), 需經(jīng)過(guò)項(xiàng)目準(zhǔn)入、土地招拍掛、行政審批、監(jiān)管及驗(yàn)收發(fā)證等四個(gè)階段。而從企業(yè)的角度出發(fā), 就是“XX項(xiàng)目建設(shè)”“一件事”。因而, “一件事”的含義和范圍應(yīng)當(dāng)是:從群眾和企業(yè) (辦事相對(duì)人) 為完成某一特定具體事務(wù)性目標(biāo)辦理所需的所有政府各部門(mén)或各科室間管理的行政審批事項(xiàng)。按照內(nèi)容相近、審批相關(guān)聯(lián)的原則分領(lǐng)域設(shè)置綜合業(yè)務(wù)窗口, 為“每一件事”形成行政審批“一站式”服務(wù), 為“一件事”審批辦理提供堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。
(二) “一件事”事項(xiàng)的梳理確認(rèn)
“一件事”的梳理和確認(rèn)不能由政府自己決定, 應(yīng)充分征求各方意見(jiàn), 形成“政府和群眾一起定標(biāo)準(zhǔn)”的工作局面。天臺(tái)縣在梳理過(guò)程中提出“一理二評(píng)三審四公開(kāi)”的做法, 即第一步, 由政府各單位部門(mén)自理和自提, 專(zhuān)門(mén)成立由縣府辦、編委辦、審改辦、法制辦等單位組成的聯(lián)合梳理界定小組, 科學(xué)梳理界定“一件事情”所涉辦理事項(xiàng)并進(jìn)行組合;第二步, 邀請(qǐng)“兩代表一委員”組成聯(lián)評(píng)小組, 對(duì)各單位梳理的事項(xiàng)按是否達(dá)到改革要求和是否有改革空間等方面進(jìn)行評(píng)審;第三步, 將梳理出的“一件事”事項(xiàng)初稿報(bào)同級(jí)人大常委會(huì), 由其對(duì)事項(xiàng)清單進(jìn)行審核;第四步, 通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的形式向社會(huì)公布, 接受群眾監(jiān)督。按照“一件事”審批標(biāo)準(zhǔn), 依法整合關(guān)聯(lián)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn), 分類(lèi)制定“套餐式”審批標(biāo)準(zhǔn), 解決群眾辦事需求與單一行政許可之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題, 既厘清了審批環(huán)節(jié)、提高了效率, 又規(guī)范了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn), 促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展。
圖2“一件事”梳理:“一理二評(píng)三審四公開(kāi)”的工作法
(三) “一件事”事項(xiàng)的“前臺(tái)受理”
“一窗受理、集成服務(wù)”作為“一件事最多跑一次”的配套舉措, 可改變以往以部門(mén)設(shè)窗口的傳統(tǒng)模式, 轉(zhuǎn)而向“一事一窗”逐步改變。解決的是之前因涉審事項(xiàng)多而帶來(lái)的受理窗口難找的現(xiàn)象, 可進(jìn)一步破解辦事窗口找不到的難點(diǎn)。要按照“一件事”的辦理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)范受理范圍、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限等內(nèi)容, 建立“一件事”聯(lián)合審批全流程配套規(guī)則, 一次性告知辦理的部門(mén)、需滿(mǎn)足的必備條件、需提供的申請(qǐng)材料和辦理的具體流程等, 為群眾辦事提供清晰指引。加強(qiáng)“一窗受理”云平臺(tái)建設(shè), 運(yùn)用網(wǎng)上和微信申報(bào)、預(yù)約等便捷方式, 推動(dòng)“一件事”網(wǎng)上審批, 實(shí)現(xiàn)群眾辦事“最多跑一次”甚至“零上門(mén)”。同時(shí), 按照“一件事”審批要求, 打破部門(mén)層級(jí)、環(huán)節(jié)界限, 同步實(shí)現(xiàn)資料關(guān)聯(lián)、資格研判、數(shù)據(jù)匯總, 群眾和企業(yè)只要提交一次申請(qǐng)、報(bào)送一套資料, 即可完成同一行業(yè)經(jīng)營(yíng)涉及所有許可事項(xiàng), 做到多頭辦理向內(nèi)部辦結(jié)轉(zhuǎn)變、被動(dòng)等辦向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。
(四) “一件事”事項(xiàng)的“后臺(tái)辦理”
在行政服務(wù)中心設(shè)置商事登記、不動(dòng)產(chǎn)登記等綜合窗口, 由各部門(mén)委托中心進(jìn)行綜合受理, 后臺(tái)通過(guò)物理整合的形式將各審批相關(guān)部門(mén)聚合一起進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種模式雖然解決了群眾到政府辦事只找一窗的問(wèn)題, 但后臺(tái)仍依靠各審批部門(mén)的流轉(zhuǎn), 效率難以實(shí)質(zhì)性提升。天臺(tái)縣的行政審批局模式將審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)審批局, 從群眾辦事的角度設(shè)置綜合科室 (窗口) , 打破了不同事項(xiàng)所涉部門(mén)間溝通協(xié)商難的局面。
圖3 兩種模式下“一件事”辦理的比較
五、“相對(duì)集中行政許可權(quán)”的應(yīng)然方向和路徑優(yōu)化
李侃如和奧森伯格在其政治學(xué)著作《中國(guó)的政府決策》一書(shū)中就“碎片化權(quán)威”的政治理論提出了自己的見(jiàn)解, 認(rèn)為可以從兩個(gè)維度對(duì)權(quán)威的分散及集中度加以考察和判斷--即資源和權(quán)威的結(jié)構(gòu)性、政策制定和執(zhí)行的實(shí)時(shí)性。可見(jiàn), 傳統(tǒng)的縣級(jí)政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下的管理功能化傾向一定程度上引發(fā)相關(guān)資源結(jié)構(gòu)性分散態(tài)勢(shì), 即基層政府權(quán)力分散至分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)并被定格固化。因而“最多跑一次”的行政審批制度改革, 需從利益沖突性制度變遷的視角加以審視, 進(jìn)而從解除制度環(huán)境約束, 打破路徑依賴(lài)規(guī)定, 平衡利益主體博弈等多個(gè)維度探討基層治理的聚集整合量能, 真正打通服務(wù)群眾的“最后一納米”, 尋求改革綜合動(dòng)力。所以說(shuō), “最多跑一次”只是改革的進(jìn)行時(shí), 而非改革的完成時(shí);只是改革的體制性“題眼”, 而非改革的“全部”。必須從破除傳統(tǒng)行政審批的體制障礙和制度壁壘入手, 著力破解行政審批“中介阻”難題, 對(duì)行政審批體制進(jìn)行“傷筋動(dòng)骨”的根本性改革。
(一) 從制度規(guī)范的體制方向?qū)で蠓ㄖ位?、民主化治理的新境?/p>
破解基層政府的權(quán)力環(huán)閉效應(yīng), 力促權(quán)力實(shí)現(xiàn)抽象化與具象化的統(tǒng)一, 限制其擴(kuò)張性、侵犯性和腐蝕性, 是行政審批制度改革成敗的基礎(chǔ)性工程, 更是改革所追求和努力的方向、目標(biāo)及其制度保障。李克強(qiáng)曾多次強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)政放權(quán)就是政府自身的一場(chǎng)傷筋動(dòng)骨的革命”?！白疃嗯芤淮巍备母镆筮M(jìn)行“一窗受理、集成服務(wù)”, 只是簡(jiǎn)單地將后臺(tái)審批進(jìn)行并聯(lián)和物理聚合, 并沒(méi)有觸及體制和傳統(tǒng)的審批路徑改革。運(yùn)行實(shí)踐亦證明, 行政審批局模式相比行政服務(wù)中心模式更具優(yōu)勢(shì), 從而以法律規(guī)制的方式力促陽(yáng)光政府、有限政府、責(zé)任政府、誠(chéng)信政府的建立。總結(jié)和推廣行政審批局模式, 研究其制度調(diào)整和制度形塑的改革規(guī)律, 有利于讓天臺(tái)試點(diǎn)的“盆景”變成全國(guó)行政審批制度改革的“風(fēng)景”。
(二) 用信息技術(shù)支撐目標(biāo)引領(lǐng), 推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)信息立法, 使數(shù)據(jù)共享法治化、常態(tài)化
無(wú)論是改革的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”還是“堵點(diǎn)”, 最核心的問(wèn)題就在于各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)都把自身掌握的數(shù)據(jù)當(dāng)成“立身之本”“核心機(jī)密”。因此, 亟需通過(guò)立法的形式規(guī)范對(duì)于涉及企業(yè)和群眾辦事需要、提高政府辦事效率的信息, 以共享為常態(tài), 以保密為例外, 從根本上切斷各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)對(duì)信息的固守和依賴(lài), 從需要公開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毠_(kāi)乃至強(qiáng)制公開(kāi), 建立統(tǒng)一的政府信息共享數(shù)據(jù)庫(kù), 讓企業(yè)和群眾真正享受到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下數(shù)據(jù)共享的便捷。
在具體的行政立法執(zhí)行方面, 厘清審批軟件系統(tǒng)銜接問(wèn)題, 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和信息共享是保障和支撐改革的關(guān)鍵。改革前相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi), 該縣各行政審批部門(mén)使用的軟件系統(tǒng)均是本級(jí)或上級(jí)主管部門(mén)的審批系統(tǒng), 但各部門(mén)、部門(mén)內(nèi)部、部門(mén)與審批平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)信息相互隔離的“孤島現(xiàn)象”較為普遍, 阻礙了“最多跑一次”改革的進(jìn)程。作為縣一級(jí)基層政府應(yīng)加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)建設(shè), 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐, 推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息開(kāi)放共享, 完善全程電子化智慧登記平臺(tái), 推行“一號(hào)通行、一網(wǎng)通辦、一窗受理”。擴(kuò)大“自助服務(wù)區(qū)”, 開(kāi)發(fā)集信息查詢(xún)、錄入、審批申請(qǐng)和辦理于一體的自助服務(wù)終端, 進(jìn)一步增強(qiáng)辦事群眾自助服務(wù)的能力水平, 依托電子申請(qǐng)和電子清單, 提供一次性告知和電子簽名, 實(shí)現(xiàn)綜合接件和平臺(tái)審批, 努力做到政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“應(yīng)上盡上、全程在線(xiàn)”, 持續(xù)打造“零紙張、零介質(zhì)、零見(jiàn)面、零費(fèi)用”的“互聯(lián)網(wǎng)+審批服務(wù)”新模式。
(三) 以打造“媽媽式”服務(wù)政府為目標(biāo)導(dǎo)向優(yōu)化政務(wù)環(huán)境
服務(wù)型政府是相對(duì)于管制政府而言的一種政府形態(tài), 在公民本位、社會(huì)本位、市場(chǎng)本位的公共服務(wù)觀(guān)念指導(dǎo)下, 政府應(yīng)在社會(huì)民主秩序的框架下遵循“顧客至上”理念, 回應(yīng)民眾需求、市場(chǎng)需求, 按照民眾的意愿并通過(guò)法定程序切實(shí)提高公共服務(wù)的針對(duì)性和實(shí)效性, 為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新提供全方位、公平可及的服務(wù)。搭建為市場(chǎng)主體服務(wù)的公共平臺(tái), 形成集聚效應(yīng), 組建起高效服務(wù)的責(zé)任政府。一是以服務(wù)理念引領(lǐng)創(chuàng)新, 以互聯(lián)網(wǎng)思維提升政府服務(wù)效能。完善現(xiàn)有政務(wù)平臺(tái), 開(kāi)發(fā)“綜合受理”平臺(tái), 建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系, 實(shí)現(xiàn)部門(mén)業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與政務(wù)網(wǎng)業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)互通。推進(jìn)電子文件歸檔、電子印章、電子監(jiān)察等技術(shù)支撐體系建設(shè), 通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下的融合互動(dòng), 推動(dòng)政務(wù)服務(wù)優(yōu)化升級(jí)。提供有效管用的信息和數(shù)據(jù), 為市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和開(kāi)拓市場(chǎng)提供信息服務(wù)。建議推廣電子證明, 開(kāi)發(fā)自助服務(wù)終端, 建立統(tǒng)一的電子證明中心。各級(jí)政府機(jī)關(guān)憑權(quán)限接入, 充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù), 將平時(shí)開(kāi)具的證明電子化、二維碼化, 證明申請(qǐng)過(guò)程遠(yuǎn)程化、數(shù)據(jù)化, 以電子替代紙質(zhì)證明, 以相關(guān)性弱的單方面單條數(shù)據(jù)證明替代原有的大數(shù)據(jù)打包整合的思維, 實(shí)現(xiàn)另一種形式的數(shù)據(jù)共享。二是從服務(wù)模式創(chuàng)新再造的探索為切入, 深入推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化, 實(shí)現(xiàn)“同城通辦、異地可辦”。一方面, 對(duì)辦事事項(xiàng)的環(huán)節(jié)、流程、材料等關(guān)鍵要素實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)管理, 形成全省乃至全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系, 形成“傻瓜式”的辦事指南。另一方面, 通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)立工作點(diǎn) (代辦點(diǎn)) , 直接受理職權(quán)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù), 以拍照審查、電話(huà)問(wèn)詢(xún)、下級(jí)工作人員協(xié)查等形式開(kāi)展基層受理和審批, 從而更好地提升服務(wù)效能, 實(shí)現(xiàn)異地通辦、聯(lián)辦, 真正做到“小事不出村, 大事不出鎮(zhèn)”。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式, 采取政府和社會(huì)力量合作方式, 引入市場(chǎng)機(jī)制, 通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式盡可能發(fā)揮社會(huì)力量的作用。三是從職能重構(gòu)、流程再造的隊(duì)伍建設(shè)角度提升服務(wù)意識(shí), 以公共服務(wù)的新作風(fēng)和新理念倒逼干部制度改進(jìn)的過(guò)程。規(guī)制權(quán)力部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督和約束機(jī)制, 重構(gòu)公共行政的精神價(jià)值。一方面, 要著力解決各地辦事窗口服務(wù)人員待遇偏低的問(wèn)題, 可探索實(shí)施雇員制, 以確保有人辦事且留得住人;另一方面, 要強(qiáng)化對(duì)辦事窗口服務(wù)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)知識(shí)和辦事禮儀等培訓(xùn)。服務(wù)人員要從部門(mén)的工作人員轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共服務(wù)人員, 要從“專(zhuān)一技能”培養(yǎng)成“一專(zhuān)多能”, 從辦理單一業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閯偃尉C合業(yè)務(wù), 努力將行政服務(wù)中心的“一條龍服務(wù)”整合到一個(gè)窗口服務(wù)。
(四) 創(chuàng)新監(jiān)管方式, 實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)管模式新格局
以簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會(huì)共治為基本原則, 轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念, 探索創(chuàng)新監(jiān)管方式, 提升監(jiān)管效能, 為各類(lèi)市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展環(huán)境, 使市場(chǎng)和社會(huì)既充滿(mǎn)活力又規(guī)范有序。研究制訂“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn), 開(kāi)展加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的試點(diǎn)工作。建立統(tǒng)一的綜合監(jiān)管平臺(tái), 推進(jìn)綜合執(zhí)法。推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè), 建立信息披露和誠(chéng)信檔案制度、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制和黑名單制度。指導(dǎo)各地實(shí)施企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄、嚴(yán)重違法企業(yè)名單等相關(guān)制度, 構(gòu)建跨部門(mén)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)及失信約束機(jī)制。積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段, 探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。推行隨機(jī)抽查、告知承諾、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等辦法, 暢通群眾投訴舉報(bào)渠道, 充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量, 落實(shí)企業(yè)首問(wèn)負(fù)責(zé)任, 形成政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的新格局。
(五) 從目錄管理和市場(chǎng)、社會(huì)有效供給的改革協(xié)同性角度優(yōu)化涉審中介管理
基層政府在行政審批制度改革演進(jìn)中需厘清公權(quán)服務(wù)與市場(chǎng)供應(yīng)和社會(huì)供給之間的關(guān)系, 應(yīng)將適合市場(chǎng)和社會(huì)供給的特定事務(wù)性公共服務(wù)和管理工作事項(xiàng), 以審批權(quán)下放的方式讓渡給社會(huì)組織。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是最具活力、平等、自主、開(kāi)放的機(jī)制, 相關(guān)企業(yè)、中介乃至社區(qū)組織, 出于利益和資源再配置的內(nèi)在動(dòng)機(jī), 會(huì)自發(fā)或不自發(fā)地履行調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中歸屬各自領(lǐng)域的職責(zé)與社會(huì)行為, 與政府共擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任。這就是說(shuō), 政府要以開(kāi)放、包容的治理心態(tài)對(duì)待各類(lèi)社會(huì)治理主體, 保障主體的多元性。要以各地現(xiàn)有的中介技術(shù)服務(wù)中心、網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)、技術(shù)中介協(xié)會(huì)等平臺(tái)為抓手, 建立“政務(wù)服務(wù)中介超市”, 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用, 放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入, 加大中介技術(shù)市場(chǎng)培育, 打破行業(yè)壟斷。與此同時(shí), 政府必須在市場(chǎng)失靈的情況下, 自覺(jué)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用, 及時(shí)介入予以調(diào)整, 指導(dǎo)行業(yè)加強(qiáng)自律, 約束中介服務(wù)行為。建立健全信用評(píng)價(jià)體系和信息化網(wǎng)絡(luò)服務(wù), 促進(jìn)中介市場(chǎng)信息透明、量化、可對(duì)比, 加快推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)化進(jìn)程。
總之, “最多跑一次”改革, 實(shí)際上是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度供給, 是合作共治視角下現(xiàn)代服務(wù)型政府“放管服”改革的重要內(nèi)容, 是全面深化改革的又一塊金字招牌。當(dāng)下, 這項(xiàng)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段, 需要在群眾最渴望解決、最難辦的事情上再加勁、再提速, 這既是對(duì)行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與肯定, 更是對(duì)地方簡(jiǎn)政放權(quán)改革3.0探索創(chuàng)新的激勵(lì)和引導(dǎo), 為加快推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化政務(wù)服務(wù), 為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入改革新動(dòng)能。因此, 各地在推廣改革的過(guò)程中應(yīng)把握兩個(gè)基準(zhǔn)方向:第一, 以點(diǎn)帶面, “以此為牽引帶動(dòng)各領(lǐng)域改革的全面深化”, 借“一個(gè)窗口”深化減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)的全面性改革, 倒逼政府在供給側(cè)制度結(jié)構(gòu)性改革、供給水平和服務(wù)能力等全方位升級(jí)和再造優(yōu)化, 從而成為“放管服”改革實(shí)踐與理論在浙江省的“升級(jí)版”, 并以該“思路”和“目標(biāo)”引領(lǐng)全國(guó)行政體制改革的科學(xué)化、法治化、民主化發(fā)展方向。第二, 突出縣級(jí)政府在行政審批制度改革中的角色定位, 賦予其改革的方案制定者、實(shí)際踐行者的優(yōu)先地位, 使其發(fā)揮中央、省級(jí)、地市級(jí)政府無(wú)法替代的特殊作用。培育縣級(jí)政府與各種制度壁壘、制約因素之間博弈的量能, 使其擁有沖破困境和深層阻礙的綜合動(dòng)力, 而不是讓基層在改革的權(quán)力結(jié)構(gòu)布局中缺位, 從理論和實(shí)踐上彌補(bǔ)以往基層政府改革邊緣化的歷史缺憾。一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的結(jié)果是, 伴隨著改革實(shí)踐的深化, “相對(duì)集中行政許可權(quán)”審批制度改革的新模式、新模型將徹底變革“碎片化權(quán)威下”縣域治理格局中的權(quán)力運(yùn)行范式, 增強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)權(quán)力的整合統(tǒng)攝能力, 即從結(jié)構(gòu)性碎片化--條塊分割式、肘制抵消式向機(jī)能性整合--集成互動(dòng)運(yùn)行式、一體交叉協(xié)同式轉(zhuǎn)型, 最終實(shí)現(xiàn)向法定準(zhǔn)則和程序規(guī)則認(rèn)同運(yùn)作轉(zhuǎn)軌。
參考文獻(xiàn)：略
