0、引言

　　政務(wù)大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提升政府治理能力、重構(gòu)公共服務(wù)體系的新動力、新途徑。2015年發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制;2016年發(fā)布的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》指出“加快推進跨部門、跨層級數(shù)據(jù)資源共享共用”;2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》進一步要求加強政務(wù)數(shù)據(jù)資源的整合、開發(fā)適于政府服務(wù)與決策的人工智能平臺。相關(guān)行業(yè)部門、地方政府也出臺了一系列推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的政策文件, 鼓勵相應(yīng)的實踐探索。

　　針對政務(wù)大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用, 學(xué)者們基于扎實的學(xué)理分析提出一系列重要觀點, 闡釋了可能的路徑、面臨的主要挑戰(zhàn)以及推進的策略;針對出臺的政策文件, 開展了細(xì)致準(zhǔn)確的政策解讀、政策文本分析研究, 并與其他國家的相關(guān)政策做了比較研究;對部分區(qū)域、特定領(lǐng)域發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的先進經(jīng)驗進行了深入剖析和總結(jié)。遺憾的是, 尚沒有研究基于已經(jīng)出臺的政策文件揭示我國推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的內(nèi)在邏輯, 也沒有將政策文件中反映出的推進邏輯與理論分析成果和案例分析發(fā)現(xiàn)進行對比, 找出存在的不足。因此, 本文提出并嘗試回答如下三個問題: (1) 已經(jīng)出臺的政策文件反映出我國推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的內(nèi)在邏輯是什么? (2) 運用理論分析成果和案例分析發(fā)現(xiàn), 通過全面審視上述推進邏輯能夠發(fā)現(xiàn)哪些不足? (3) 針對政務(wù)大數(shù)據(jù)未來的發(fā)展路徑, 應(yīng)從哪些方面進行優(yōu)化?

　　1、文獻回顧

　　1.1 應(yīng)用路徑研究

　　作為公共數(shù)據(jù)的擁有者, 政府應(yīng)率先發(fā)展并引領(lǐng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用路徑主要包括:一是從更多渠道獲取、匯聚更為全面的數(shù)據(jù)輔助政府科學(xué)決策;二是關(guān)聯(lián)比對同一對象的不同數(shù)據(jù)和信息實現(xiàn)精準(zhǔn)治理和服務(wù);三是運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)生成科學(xué)、準(zhǔn)確、直觀形象的預(yù)測方案;四是聯(lián)結(jié)眾多參與者以凝聚、激發(fā)群體智慧;五是營造透明、公開、公平、公正的治理環(huán)境;六是擴展深化數(shù)據(jù)價值鏈、創(chuàng)造更多公共價值。推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用, 在體制機制、政策法規(guī)、技術(shù)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、人員等方面存在諸多挑戰(zhàn);對策建議包括深化體制改革、完善法律法規(guī)、做好頂層設(shè)計、提升政策執(zhí)行力度、突破關(guān)鍵技術(shù)、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強公眾參與、保障數(shù)據(jù)安全等。

　　1.2 政策分析研究

　　主要包括政策解讀、政策文本分析、政策比較3個方面。政策解讀研究主要針對國家層面出臺的政策文件, 系統(tǒng)闡釋大數(shù)據(jù)應(yīng)用對提升政府治理能力的重要性以及政策執(zhí)行中可能遇到的挑戰(zhàn), 并針對貫徹落實提出對策建議。政策文本分析研究還比較少, 僅檢索到1篇:李月等對地方政府發(fā)布的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略文本進行了質(zhì)性研究, 對戰(zhàn)略發(fā)布的時間和地域特點進行總結(jié)。張勇進和王璟璇從戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)能力提升、應(yīng)用與管理等維度比較分析了主要發(fā)達國家的大數(shù)據(jù)政策;于施洋等在評述國內(nèi)外政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用基礎(chǔ)上, 指出發(fā)展政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)堅持整體性政府、透明化政府和服務(wù)型政府3個基本方向。

　　1.3 典型案例研究

　　從區(qū)域和領(lǐng)域兩個方面著手, 前者以某一區(qū)域的政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用為研究對象, 后者則針對特定的應(yīng)用領(lǐng)域。典型的區(qū)域案例來自北京、上海、深圳、武漢、貴州等省市, 陳之常以北京市東城區(qū)為例提出大數(shù)據(jù)推進政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)用框架;深圳市坪山新區(qū)發(fā)展研究中心分析該區(qū)的“循數(shù)治理”模式;王留軍和肖迎霜系統(tǒng)分析了武漢市大數(shù)據(jù)建設(shè)狀況。典型領(lǐng)域案例來自社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、公共服務(wù)智慧化供給、大數(shù)據(jù)驅(qū)動的精準(zhǔn)扶貧和旅游預(yù)測等, 分析大數(shù)據(jù)應(yīng)用與業(yè)務(wù)場景之間的耦合性以及大數(shù)據(jù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)流程重構(gòu)。

　　由此可見, 已有研究對政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用路徑的探討是比較系統(tǒng)的、對政策和案例的分析也是比較深入的, 但是依然存在深入的空間。例如, 沒有針對“政務(wù)大數(shù)據(jù)政策”開展系統(tǒng)分析, 只是在分析政府出臺的“大數(shù)據(jù)政策”中關(guān)注了政務(wù)大數(shù)據(jù)。作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的核心領(lǐng)域, 政務(wù)大數(shù)據(jù)受到了很大重視, 與之相關(guān)的政策文件已經(jīng)達到一定數(shù)量, 可以從中發(fā)現(xiàn)推進邏輯;同時, 也很有必要將政策文件反映出的推進邏輯與理論研究發(fā)現(xiàn)進行對比分析, 深入思考推進過程中存在的不足, 并針對未來發(fā)展提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

　　2、研究設(shè)計

　　2.1 政策文本收集

　　以中國政府網(wǎng)以及除香港、澳門、臺灣外的31個省 (自治區(qū)、直轄市) 政府門戶網(wǎng)站中與“大數(shù)據(jù)”相關(guān)的政策文本為數(shù)據(jù)源。具體收集方法如下:在網(wǎng)站“政策文件”欄目檢索“主題詞”或“內(nèi)容”中含有“大數(shù)據(jù)”一詞的全部政策文本;檢索工作于2017年9月30日至10月2日期間完成;然后, 剔除大數(shù)據(jù)具體產(chǎn)業(yè)安排、大數(shù)據(jù)小組人員名單等與“政務(wù)大數(shù)據(jù)”主題不是直接相關(guān)的政策文本, 最終得到有效政策文本189條。

　　2.2 文本分析方法

　　運用Cite Space 5.0軟件繪制相應(yīng)的知識圖譜對政策文本進行分析, 包括推進過程、熱點領(lǐng)域、價值取向三個方面。由于Cite Space 5.0主要針對學(xué)術(shù)文獻, 而不是政策文本。學(xué)術(shù)文獻具有規(guī)范的元數(shù)據(jù)標(biāo)注;應(yīng)用于政策文本分析, 應(yīng)首先做好元數(shù)據(jù)標(biāo)注, 包括題名、關(guān)鍵詞、來源機構(gòu)、機構(gòu)類型等字段。除關(guān)鍵詞之外的字段通過人工方式標(biāo)注。

　　關(guān)鍵詞標(biāo)注綜合運用自動化和人工兩種方法提取完成。對于“大數(shù)據(jù)”為全文高頻關(guān)鍵詞的政策文本, 使用“圖悅”詞頻分析軟件進行初步的詞頻分析, 然后基于詞頻和權(quán)重兩項指標(biāo)的綜合測評得到關(guān)鍵詞列表。例如對于《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的實施意見》, 先使用詞頻分析軟件進行初步詞頻分析, 得到“政府”“監(jiān)管”“重慶”“網(wǎng)上”“報告”“等150個關(guān)鍵詞的詞頻和權(quán)重列表;根據(jù)詞語的實際含義和相關(guān)程度, 排除“重慶”“月底”等詞語, 最終得到“政府”“監(jiān)管”等10個關(guān)鍵詞。

　　對于“大數(shù)據(jù)”僅在某一特定段落高頻出現(xiàn)的政策文本, 依據(jù)段落內(nèi)容主旨、詞語實際含義以及與“大數(shù)據(jù)”一詞的相關(guān)程度三項指標(biāo)進行人工提取。例如《北京市進一步做好防范和處置非法集資工作的管理辦法》中, “大數(shù)據(jù)”為第五條“強化大數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警, 加強行業(yè)數(shù)據(jù)整合與信息共享”的段落關(guān)鍵詞而非全文關(guān)鍵詞, 采取人工閱讀的方法標(biāo)注出“非法集資”“大數(shù)據(jù)”“信息分析”等6個關(guān)鍵詞。

　　在關(guān)鍵詞提取時, 遵循概念內(nèi)涵盡可能具體的原則, 例如將“創(chuàng)新驅(qū)動”“創(chuàng)新服務(wù)”“科技創(chuàng)新”等作為單獨的關(guān)鍵詞, 而不是籠統(tǒng)地標(biāo)注為“創(chuàng)新”。189條政策文本共提取1566個關(guān)鍵詞項構(gòu)成的關(guān)鍵詞列表, 包含122個不同關(guān)鍵詞, 對于其中內(nèi)涵相近的關(guān)鍵詞并不作合并處理, 而是在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)等分析中聚合相應(yīng)的概念內(nèi)涵。

　　3、推進邏輯

　　3.1 推進過程

　　189條中央政府和省級政府政策文本的時間分布如圖1所示。結(jié)合政策文本內(nèi)容和標(biāo)志性的政策文件, 可以將我國推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的過程分為3個階段:

圖1 中央政府和省級政府政策文本的時間分布

　　(1) 地方初探階段 (2013年7月-2015年6月) :以2013年7月重慶發(fā)布《重慶市大數(shù)據(jù)行動計劃》為開端;貴州出臺《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要 (2014—2020年) 》、《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見》等, 對政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用展開實質(zhì)性探索;浙江、江蘇、福建、北京等地也在政策文件中引入“大數(shù)據(jù)”的概念。該階段的核心特征是政策文件數(shù)量少, 而且絕大部分由地方政府出臺, 國家層面的政策文件很少。

　　(2) 頂層設(shè)計階段 (2015年7月-2016年12月) :以2015年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》為開端;以國務(wù)院2015年9月發(fā)布《關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》、2016年9月發(fā)布《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志;具有代表性的政策文件還包括《“十三五”國家信息化規(guī)劃》、《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》、《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》、《關(guān)于促進和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。該階段的核心特征是國家和地方政府都出臺了大量政策文件, 而且大多是頂層設(shè)計方面的。國家層面出臺了發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的綱領(lǐng)性文件, 給出了具體的路線圖, 提出了主要戰(zhàn)略領(lǐng)域和重點建設(shè)工程;地方政策依據(jù)國家頂層設(shè)計方案出臺了相應(yīng)的規(guī)劃方案和行動計劃。

　　(3) 全面探索階段 (2017年1月—) :以2017年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》以及“貴州省公共服務(wù)管理辦公室”更名為“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”為開端;代表性的政策文件還包括《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》、《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》、《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》等。該階段的核心特征是重點關(guān)注如何讓政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用更加深入、能夠更為滿足領(lǐng)域的精細(xì)化需求, 政策文件本身也更具操作性。同時, 上海、貴州等地的政務(wù)大數(shù)據(jù)邁入快速發(fā)展階段, 正在形成特色的推進模式。

　　3.2 熱點領(lǐng)域

　　運用Cite Space生成的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)如圖2所示, 由122個結(jié)點、322條連線構(gòu)成。通過進一步分析, 可以發(fā)現(xiàn)我國推進政務(wù)大數(shù)據(jù)的熱點領(lǐng)域主要包括3個方面:

　　(1) 政務(wù)服務(wù)和簡政放權(quán)。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“簡政放權(quán)”形成兩個非常明顯的子網(wǎng)絡(luò)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”子網(wǎng)絡(luò)包含的關(guān)鍵詞包括跨層級、跨部門、政務(wù)信息資源、協(xié)同共享、大數(shù)據(jù)資源體系、創(chuàng)新服務(wù)、主動服務(wù)、個性化服務(wù)等?；诖髷?shù)據(jù)的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新主要是通過加強政務(wù)信息資源共享、政務(wù)信息系統(tǒng)整合, 推動政務(wù)服務(wù)跨層級、跨部門協(xié)同;通過政務(wù)服務(wù)理念和模式創(chuàng)新, 變被動服務(wù)為主動服務(wù), 變政府“端菜式”的供給服務(wù)為群眾“點菜式”的個性化服務(wù)。“簡政放權(quán)”子網(wǎng)絡(luò)包含的關(guān)鍵詞包括放管結(jié)合、平臺、職能、智能監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、市場主體、市場退出機制等?；诖髷?shù)據(jù)的“放管服”改革是通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺推動市場監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)的智能化, 進而促使政府職能的轉(zhuǎn)變。

圖2 政策文本的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

　　(2) 社會治理和公共服務(wù)。與社會治理相關(guān)的關(guān)鍵詞主要分布在圖2中部靠左的位置, 包括社會信用體系、監(jiān)測、產(chǎn)品、公共資源、政府治理、大數(shù)據(jù)平臺等?；诖髷?shù)據(jù)的社會治理創(chuàng)新非常強調(diào)社會信用體系建設(shè), 通過推動信用信息共享和信用信息系統(tǒng)開發(fā), 匯聚和開發(fā)基礎(chǔ)信用信息;通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)對公共資源、市場運行、產(chǎn)品質(zhì)量等動態(tài)監(jiān)測和快速分析, 不斷提升政府的社會治理能力。與公共服務(wù)相關(guān)的關(guān)鍵詞分布在圖2中部靠右的位置, 包括資源、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、健康、衛(wèi)生、醫(yī)療、規(guī)范、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)等。基于大數(shù)據(jù)的公共服務(wù)創(chuàng)新是以公共資源配置優(yōu)化為中心, 通過推動數(shù)據(jù)資源的流動來促進公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置、實現(xiàn)公共服務(wù)的充分和均衡發(fā)展。

　　(3) 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。相關(guān)的關(guān)鍵詞分布在圖2頂部位置, 包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、創(chuàng)新平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)”、旅游、交通、創(chuàng)新驅(qū)動、試驗區(qū)、公共經(jīng)濟、創(chuàng)新等?；谡?wù)大數(shù)據(jù)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型非常強調(diào)“創(chuàng)新發(fā)展”理念, 通過科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。在這個過程中, 政府應(yīng)搭建創(chuàng)新平臺助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　3.3 價值取向

　　政策文本中的高頻關(guān)鍵詞能夠在較大程度上反映政策的價值取向。全部政策文本中頻率最高的30個關(guān)鍵詞及其對應(yīng)結(jié)點的點度中心度見表1。出現(xiàn)頻率是指相應(yīng)關(guān)鍵詞出現(xiàn)在多少條政策文本中, 反映該關(guān)鍵詞的熱門程度;點度中心度是指關(guān)鍵詞對應(yīng)的結(jié)點在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中與多少個其他結(jié)點相聯(lián)結(jié), 反映該關(guān)鍵詞與其他關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)程度。進一步分析可以發(fā)現(xiàn)我國推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用具有3個明顯的價值取向:

表1 政策文本的高頻關(guān)鍵詞及其對應(yīng)結(jié)點的點度中心度

　　(1) 以創(chuàng)新發(fā)展為引領(lǐng)。體現(xiàn)為12個關(guān)鍵詞, 包括“創(chuàng)新”“創(chuàng)新服務(wù)”“主動服務(wù)”“個性化服務(wù)”“智能監(jiān)管”“精準(zhǔn)”“科技創(chuàng)新”“創(chuàng)新驅(qū)動”等。關(guān)鍵詞“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻次最高 (高達37) , 對應(yīng)結(jié)點的點度中心度也高達15。將推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、政府治理和公共服務(wù)創(chuàng)新作為政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的根本目標(biāo);同時, 在推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用過程中非常注重理念、體制、機制、技術(shù)、平臺、流程、模式創(chuàng)新。

　　(2) 以數(shù)據(jù)匯聚為主線。體現(xiàn)為17個關(guān)鍵詞, 包括“共享”“開放”“協(xié)同”“跨部門”“跨層級”“跨地區(qū)”“信息共享”“交換共享”“集約化建設(shè)”等。該類關(guān)鍵詞數(shù)量最多, 在前10個高頻關(guān)鍵詞中占有6個, 6個關(guān)鍵詞對應(yīng)結(jié)點的點度中心度也非常高。試圖通過政務(wù)信息系統(tǒng)整合、集約化建設(shè)和統(tǒng)籌管理, 推動政務(wù)信息資源跨層級、跨部門、跨地區(qū)共享, 實現(xiàn)對不同來源數(shù)據(jù)的匯聚, 形成足夠“大”的數(shù)據(jù)資源;同時, 還試圖推動匯聚的數(shù)據(jù)資源面向社會開放共享, 更大程度地發(fā)揮其公共價值。

　　(3) 以安全保障為前提。體現(xiàn)在關(guān)鍵詞“安全”。盡管只有這一個關(guān)鍵詞, 但是其出現(xiàn)的頻率非常高 (排在第3位, 頻次為29) , 對應(yīng)結(jié)點的點度中心度是最高的。2014年2月27日成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、2016年11月7日頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》, 標(biāo)志著我國信息化工作邁入嶄新階段, 發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)必須以安全保障為前提。

　　3.4 三個階段推進邏輯的進一步分析

　　按照3個價值取向的類別將30個高頻關(guān)鍵詞的詞頻分布狀況進一步細(xì)化到3個推進階段, 見表2。通過分析可以得到以下兩個發(fā)現(xiàn):

　　(1) 頂層設(shè)計階段集中形成了3個價值取向。地方初探階段, 僅涉及一個高頻關(guān)鍵詞“創(chuàng)新”, 主要是由于該階段的政策文本數(shù)量偏少, 沒有形成較為集中的主題;同時反映出各地探索的路徑也較為不同。頂層設(shè)計階段, 集中出現(xiàn)了大量高頻關(guān)鍵詞, 而且反映出全部的價值取向, 是三個價值取向的形成階段。價值取向的聚焦不僅是由于國家層面陸續(xù)出臺了相應(yīng)的頂層設(shè)計文件, 而且是由于一些省市也迅速跟進國家戰(zhàn)略出臺了相應(yīng)主題的政策文件。

　　(2) 全面探索階段進一步深化了3個價值取向。進入全面探索階段后, 一方面是一些高頻關(guān)鍵詞及其出現(xiàn)頻率與頂層設(shè)計階段的關(guān)鍵詞較為一致, 例如“智能監(jiān)管”“跨部門”“跨層級”等, 主要是由于更多地方政府和行業(yè)部門依據(jù)國家戰(zhàn)略出臺相應(yīng)主題的政策文件;另一方面是一些內(nèi)涵更具指向性的新興高頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)或已有高頻關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次增加, 例如“主動服務(wù)”“個性化服務(wù)”“精準(zhǔn)”“集約化建設(shè)”等, 表明一些地區(qū)或部門開始探索更具針對性的推進策略。從中也可以看到, 地方創(chuàng)新性探索有助于頂層設(shè)計的真正落實。

表2 三個階段的高頻關(guān)鍵詞分布狀況

　　4、未來進路

　　發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的根本目的是基于數(shù)據(jù)分析得到的有意義模式創(chuàng)造公共價值。大數(shù)據(jù)價值鏈和生態(tài)理論均指出大數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造是通過一系列活動實現(xiàn)的, 包括數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用等階段;每個階段的活動都會影響大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的程度;同時, 大數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的實現(xiàn)需要構(gòu)建良好的外部環(huán)境, 促進利益相關(guān)者支持并積極參與?；谙嚓P(guān)理論和案例分析, 本文提出一個我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的價值鏈模型, 如圖3所示。對比分析當(dāng)前的推進邏輯, 發(fā)現(xiàn)存在以下問題:一是非常強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展, 但是較少關(guān)注政務(wù)大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的可能性和程度;二是非常關(guān)注數(shù)據(jù)的匯聚, 但是不夠重視數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用, 尤其是很少運用深度分析技術(shù);三是非常重視網(wǎng)絡(luò)安全問題, 但是推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬界定、個人隱私保護等工作的力度不足、進展緩慢。針對未來發(fā)展, 本文提出如下建議:

圖3 我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的價值鏈模型

　　第一, 針對具體場景創(chuàng)造更多公共價值。大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造具有高度的領(lǐng)域依賴性, 數(shù)據(jù)與具體的應(yīng)用場景真正結(jié)合之后, 才能夠創(chuàng)造出“難以想象”的價值。大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的形式包括:一是價值生成, 即通過大數(shù)據(jù)分析直接生成公共價值, 例如基于精準(zhǔn)分析確立扶貧資金的分配策略;二是價值提升, 即通過大數(shù)據(jù)分析提升公共價值, 例如基于醫(yī)療數(shù)據(jù)流動促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層社區(qū)流動, 提升優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的公共價值創(chuàng)造程度;三是價值轉(zhuǎn)化, 即通過智能化監(jiān)管促使相關(guān)主體發(fā)揮公共價值, 例如基于社會信用體系的建設(shè), 引導(dǎo)企業(yè)更加注重環(huán)境保護問題;四是價值擴散, 即通過制度創(chuàng)新推動相關(guān)主體廣泛采用基于大數(shù)據(jù)分析的新型平臺, 例如正在全力推進的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。在政策制定和改進中, 應(yīng)在注重創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上, 更加強調(diào)和促進公共價值創(chuàng)造;盡快組織研究面向領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用績效評估方案, 以績效評估結(jié)果調(diào)整優(yōu)化政務(wù)大數(shù)據(jù)項目的建設(shè)內(nèi)容和資金投入。

　　第二, 充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢, 深度挖掘隱藏模式。匯聚數(shù)據(jù)只是政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的基礎(chǔ)性工作, 深度的大數(shù)據(jù)分析才能夠真正實現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的公共價值創(chuàng)造。依托制度優(yōu)勢, 我們在跨部門、跨部門、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)政務(wù)信息資源共享上邁出了堅實的步伐, 并在一些部門和地方取得重要進展。但是從已有實踐探索來看, 目前的數(shù)據(jù)分析還主要停留在淺層分析上, 主要是發(fā)揮數(shù)據(jù)的一致性和時效性作用, 采用的分析技術(shù)主要包括關(guān)聯(lián)比對、判別分析、空間分布分析、時間序列分析等;較少采用深度分析技術(shù), 例如社會計算、知識計算、機器學(xué)習(xí)、群體交互決策等。在數(shù)據(jù)匯聚上, 主要精力放在政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)以及對外的數(shù)據(jù)開放, 但是對政府外部數(shù)據(jù)的采集和使用還很不夠。目前, 在商業(yè)平臺上也聚集了大量用戶數(shù)據(jù), 這些數(shù)據(jù)對改進政務(wù)工作具有重要價值。因此, 政策制定應(yīng)更加鼓勵深度分析技術(shù)的應(yīng)用;構(gòu)建政府內(nèi)外部數(shù)據(jù)的雙向流動機制, 充分發(fā)揮各類大數(shù)據(jù)的公共價值。

　　第三, 重視產(chǎn)權(quán)歸屬和隱私保護, 構(gòu)建良好的應(yīng)用環(huán)境。良好的政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境是以網(wǎng)絡(luò)安全為前提的, 但也需要明確的產(chǎn)權(quán)歸屬和夯實的隱私保護為保障。數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)界定不清已經(jīng)是阻礙政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的主要障礙之一。政府部門在交換、共享、開放擁有的數(shù)據(jù)時總是“患得患失”“瞻前顧后”, 嚴(yán)重影響了政務(wù)大數(shù)據(jù)流動的程度和效率;一些部門甚至還擔(dān)心數(shù)據(jù)對外公布后可能遇到的麻煩, 例如數(shù)據(jù)一致性、真實性問題。另一方面, 層出不窮的個人信息泄露事件也對政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。應(yīng)該認(rèn)識到“安全”和“隱私”盡管關(guān)聯(lián)緊密, 但是二者并不等同。安全是隱私保護的前提, 但是安全有了保障并不意味著隱私受到了有效保護;還需要針對隱私保護做大量扎實工作。產(chǎn)權(quán)歸屬和隱私保護問題不能一直拖著, 而應(yīng)盡快行動起來;同時, 這些問題最終要在法律框架下解決。因此, 應(yīng)盡快總結(jié)提煉部門、地方的成功經(jīng)驗, 用于國家層面的頂層設(shè)計。

　　5、結(jié)語

　　發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略, 全力推進能夠有力促進國家治理現(xiàn)代化。本文基于對189條國家層面和地方政府發(fā)布的政策文本的分析, 揭示了我國推進政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的內(nèi)在邏輯;并結(jié)合大數(shù)據(jù)價值鏈、生態(tài)理論、案例分析結(jié)果, 構(gòu)建了我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的價值鏈模型, 指出了當(dāng)前存在的不足以及未來的發(fā)展方向, 對理論研究和實踐探索具有一定的推動作用。在未來研究中, 將針對具體應(yīng)用領(lǐng)域收集相關(guān)的政策文本, 深入分析相應(yīng)領(lǐng)域的政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用路徑。