黨的十七大提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù)。十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》在深刻闡述深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，深化改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，從加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)三個(gè)方面，提出深化行政管理體制改革的建議。十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)此進(jìn)行了初步落實(shí)。由此，深化行政管理體制改革的三個(gè)維度逐漸清晰起來。
◆職能維度：服務(wù)型政府
建設(shè)一個(gè)什么樣的政府，是行政管理體制改革首先要思考清楚的問題。黨的十七大明確指出，政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化。行政管理體制改革作為深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的新要求相適應(yīng)。
從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來看，我國(guó)經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)，向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換和社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分化的歷史過程。實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，客觀上需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)有力的控制，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活強(qiáng)有力的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。與之相適應(yīng)，在社會(huì)方面，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較單一，社會(huì)各階層的利益高度整合。在這種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)構(gòu)建了以“控制”為特征的“管理型政府”。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，“管理型政府”逐漸暴露出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，客觀上要求政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)發(fā)揮各自的功能，否則就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。而“管理型政府”的問題，在于犯了“管得過多，管得過死”的錯(cuò)誤。許多應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)解決的問題，政府不適當(dāng)?shù)匕鼣埾聛?。而許多市場(chǎng)和社會(huì)無力解決的問題，政府又沒有很好地解決，造成政府在管理過程中的“越位、錯(cuò)位和缺位”。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要功能應(yīng)該是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。市場(chǎng)和社會(huì)最需要政府做的就是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的功能，這些功能的發(fā)揮，是以政府為社會(huì)提供“服務(wù)”為總特征的。因此，可以用“服務(wù)型政府”來概括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式。為此，黨的十七大提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù)，為深化行政管理體制改革指明了方向。
建設(shè)服務(wù)型政府的核心，就是要把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。為此，必須加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，同時(shí)，通過改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)管理，注重公共服務(wù)，促使政府全面正確履行服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能。在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)上，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及必要的行政手段，從宏觀上為國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供良好的環(huán)境。在市場(chǎng)監(jiān)管上，政府的主要職責(zé)在于推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)公平有序的市場(chǎng)秩序。在社會(huì)管理上，政府通過強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在公共服務(wù)上，政府則要著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。
◆機(jī)構(gòu)維度：大部門體制
“管理型政府”事無巨細(xì)的管理活動(dòng)，客觀上要求設(shè)置許多政府部門以適應(yīng)“加強(qiáng)管理”的需要，這樣就出現(xiàn)了與當(dāng)初設(shè)立政府部門愿望相反的問題。一是隨著政府部門的逐漸增多，機(jī)構(gòu)隨之膨脹起來，從而增加了社會(huì)的管理成本；二是政府分工越來越細(xì)，導(dǎo)致政府部門自身職能之間出現(xiàn)交叉，政府部門整體的協(xié)調(diào)性隨之下降，于是出現(xiàn)了政府的低效率；三是分工過細(xì)的政府部門，其管理行為容易陷入狹隘的部門利益，公共利益往往讓位于部門利益；四是管理范圍相對(duì)狹小的政府部門，其注意力往往集中在微觀控制活動(dòng)，削弱了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的宏觀調(diào)控能力，并阻礙了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮；五是機(jī)構(gòu)龐雜的政府部門，削弱了國(guó)家對(duì)政府權(quán)力的控制，政府的廉潔受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。
為了克服這些問題，黨的十七大提出加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的任務(wù)。實(shí)行大部門體制，就是要將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個(gè)較大的部門，或者使相同相近的職能由一個(gè)部門管理為主，從而達(dá)到減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理，增強(qiáng)政府履行職能能力的目的。
因此，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須圍繞政府的職能而展開。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整也應(yīng)該圍繞這四個(gè)方面來展開，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案反映了這一客觀要求。通過調(diào)整國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的職能，特別是減少其微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，規(guī)定其與財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，從而為做好發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、財(cái)稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系打下基礎(chǔ)；組建環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部，目的在于加強(qiáng)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，從而為整合完善行業(yè)管理體制，注重發(fā)揮行業(yè)管理部門在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用奠定基礎(chǔ)；組建人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，啟動(dòng)了以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門的工作。今后，要特別注意理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。同時(shí)，要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門建設(shè)，健全管理體制，強(qiáng)化服務(wù)功能，更好地保障和改善民生。
◆行為維度：責(zé)任、法治和廉潔
十七屆二中全會(huì)在提出建設(shè)服務(wù)政府的同時(shí)，提出了建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，這就從行為上對(duì)政府提出了新的要求。在法治社會(huì)，憲法和法律是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，對(duì)憲法和法律負(fù)責(zé)，就是對(duì)人民負(fù)責(zé)。嚴(yán)格依法辦事，不濫用職權(quán)，才能做到廉潔?？梢?，法治政府的建設(shè)，內(nèi)含了責(zé)任政府和廉潔政府的要求。因此，我國(guó)政府致力于以法治政府建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)責(zé)任政府、廉潔政府的建設(shè)。1999年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，從依法行政的角度，對(duì)政府的法制建設(shè)、行政立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、依法辦事等方面進(jìn)行了規(guī)范。2004年3月，國(guó)務(wù)院在《決定》的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，從轉(zhuǎn)變政府職能、健全決策機(jī)制、規(guī)范政府行為等方面，對(duì)法治政府建設(shè)的要求進(jìn)行了提升。十七屆二中全會(huì)通過的《意見》，站在戰(zhàn)略高度，從制度建設(shè)層面，對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)一步提出了新的更高的要求。綜合起來看，建設(shè)法治政府，應(yīng)做到以下幾個(gè)方面的要求。
首先，遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。一方面，政府在提出法律議案、地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設(shè)時(shí)，要力求符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益；另一方面，政府必須規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機(jī)制，健全行政執(zhí)法體制和程序，完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度，從制度上促使政府走上依法行政的軌道。
其次，要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，通過憲政制度健全監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府要依法接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，加強(qiáng)自身的層級(jí)監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督的作用，并依照有關(guān)法律規(guī)定接受司法機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督。同時(shí)，各級(jí)政府要自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，通過完善政務(wù)公開制度，及時(shí)發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮新聞?shì)浾摵腿嗣袢罕姷谋O(jiān)督作用。
此外，通過績(jī)效考核和行政問責(zé)等制度建設(shè)，促使政府做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。通過建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度，提高政府的執(zhí)行力和公信力。
總之，通過明確政府的職能定位、整合政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范政府的行為方式，促使政府轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，從而建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障。
（作者為省委黨校副教授）
