摘要：政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是政府標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容, 也是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。實(shí)行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化, 旨在實(shí)現(xiàn)政府對(duì)國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化, 從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。實(shí)行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化, 可以借助標(biāo)準(zhǔn)化的原理方法, 整合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面資源創(chuàng)新政府治理模式, 為解決政出多門(mén)、各自為政、自由裁量、互不相關(guān)以及社會(huì)資源分配不公、政府與市場(chǎng)關(guān)系不順等問(wèn)題提供技術(shù)支撐, 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府治理行為規(guī)范化和社會(huì)治理資源優(yōu)化配置。這無(wú)疑將有利于深化行政體制改革、正確履行政府職能, 進(jìn)而提升政府治理現(xiàn)代化、提升國(guó)家軟實(shí)力。
一、國(guó)外政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系現(xiàn)狀
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和生活水平的不斷提高, 民眾對(duì)政府服務(wù)需求和質(zhì)量要求不斷提高。如何更好地滿足社會(huì)公眾需求, 成為擺在政府面前的一道難題。自上世紀(jì)80年代以來(lái), 西方國(guó)家開(kāi)始推行政府治理范式改革, 通過(guò)多種舉措為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的政府服務(wù)。作為優(yōu)化管理效能和提升服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)手段, 標(biāo)準(zhǔn)化受到了社會(huì)廣泛關(guān)注與高度重視, 無(wú)論是以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織為代表的國(guó)際組織, 還是以美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家, 都開(kāi)展了一系列政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化探索與實(shí)踐, 取得了顯著成效。
(一) 美國(guó)
作為世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家, 美國(guó)的政府服務(wù)體系早在其建國(guó)時(shí)就初具規(guī)模。1978年卡特政府“文官制度改革法案”的實(shí)施, 拉開(kāi)了美國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的序幕, 逐漸形成了治理的完備模式。在高度發(fā)達(dá)的政府服務(wù)體系內(nèi), 美國(guó)開(kāi)展了一系列標(biāo)準(zhǔn)化探索與規(guī)范化實(shí)踐。早在上世紀(jì)90年代中期, 美國(guó)聯(lián)邦政府下轄的200多個(gè)機(jī)構(gòu), 就已全面執(zhí)行3000多項(xiàng)內(nèi)容廣泛、形式各異的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn), 為提升美國(guó)政府管理效能和政府服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。
(二) 英國(guó)
作為老牌發(fā)達(dá)資本主義工業(yè)國(guó)家, 英國(guó)歷來(lái)高度重視標(biāo)準(zhǔn)化工作, 近年來(lái)也將關(guān)注重點(diǎn)從傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展至政府服務(wù)領(lǐng)域, 其中最重要的成果是“公民憲章”運(yùn)動(dòng)。“公民憲章”運(yùn)動(dòng)于1991年由時(shí)任英國(guó)首相梅杰發(fā)起, 旨在推動(dòng)公共組織起草、公布、實(shí)施一整套清晰完整的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。英國(guó)政府要求所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門(mén)制訂各自的標(biāo)準(zhǔn), 具體內(nèi)容和實(shí)施時(shí)間可以根據(jù)實(shí)際情況靈活安排, 但標(biāo)準(zhǔn)的研制設(shè)計(jì)必須依據(jù)“明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”“透明度”“顧客選擇”“禮貌服務(wù)”“完善的監(jiān)督機(jī)制”“資金的價(jià)值”6個(gè)指導(dǎo)原則, 以滿足公民對(duì)政府服務(wù)的需求。
實(shí)踐證明, “公民憲章”運(yùn)動(dòng)明顯改善了政府公共服務(wù)績(jī)效。例如:稅務(wù)局公眾服務(wù)滿意率達(dá)到了84%;護(hù)照處辦理護(hù)照的最長(zhǎng)時(shí)間減少了79天。同時(shí), 該運(yùn)動(dòng)在國(guó)際上引起了巨大反響, 許多國(guó)家紛紛仿效。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 目前全世界共有近20個(gè)國(guó)家開(kāi)展了與英國(guó)“公民憲章”運(yùn)動(dòng)類似的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng), 促進(jìn)了政府服務(wù)行為的規(guī)范化和服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。
(三) 德國(guó)
德國(guó)政府非常重視政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作, 是世界上較早開(kāi)展政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的國(guó)家之一, 在政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方面, 德國(guó)亦走在世界前列。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示, 截至2010年, 德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)會(huì) (DIN) 已發(fā)布實(shí)施社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1.3萬(wàn)項(xiàng), 位居全球第一。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系框架內(nèi), 德國(guó)擅長(zhǎng)使用“標(biāo)桿管理”這種標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效評(píng)估活動(dòng), 提升社會(huì)管理效能與公共服務(wù)水平。在德國(guó)社區(qū)管理聯(lián)合會(huì) (KGSt) 研究實(shí)施的“公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)”中, 每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)都關(guān)注一個(gè)特定的社會(huì)管理和公共服務(wù)政策領(lǐng)域。德國(guó)各大城市的公共服務(wù)部門(mén)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果, 相互吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn), 不斷優(yōu)化管理效能與服務(wù)水平, 有效提升了德國(guó)社會(huì)管理的整體水平。
二、我國(guó)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀
黨的十八屆三中全會(huì)提出, 政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施, 加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管, 加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供, 表明標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)納入到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)。標(biāo)準(zhǔn)化是提升政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度安排, 是與戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策同樣重要的政府治理手段, 如何將標(biāo)準(zhǔn)化的原理、方法融入到政府治理實(shí)踐, 發(fā)揮好標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用, 是一項(xiàng)值得深入探討的重大課題。
我國(guó)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作起步較晚, 至今不到10年的時(shí)間, 可分為三個(gè)階段:一是創(chuàng)新探索階段, 包括山東省在內(nèi)的個(gè)別地方根據(jù)國(guó)標(biāo)委等部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》, 率先探索開(kāi)展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作。二是推廣試點(diǎn)階段, 在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委的組織指導(dǎo)下, 總結(jié)先行探索地區(qū)的經(jīng)驗(yàn), 開(kāi)展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作試點(diǎn)項(xiàng)目。三是規(guī)范推進(jìn)階段, 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委等部門(mén)和一些地方在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 根據(jù)行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)的需要, 組織制定地方性和全國(guó)性的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn), 并付諸實(shí)施。目前, 全國(guó)約30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共建立了近100個(gè)國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目, 17個(gè)省 (市、區(qū)) 在總結(jié)本地國(guó)家級(jí)或省級(jí)政務(wù)服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 陸續(xù)制定發(fā)布了100多項(xiàng)行政服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn), 全國(guó)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化正在加速推進(jìn)。全國(guó)政務(wù)大廳服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作組以及全國(guó)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作組的成立, 正是我國(guó)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作快速發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志。
三、對(duì)比國(guó)外, 聚焦不足
(一) 宏觀視角
從全國(guó)行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的視角, 和先進(jìn)國(guó)家相比, 我國(guó)國(guó)家行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善, 標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量和覆蓋的范圍不能有效支撐政府服務(wù)發(fā)展。與美國(guó)、德國(guó)相比, 在國(guó)家政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中, 相差甚遠(yuǎn)。應(yīng)從國(guó)家層面制定、實(shí)施、運(yùn)行完善的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系, 推進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量和效能的統(tǒng)一。
(二) 微觀視角
行政服務(wù)主要集中在行政服務(wù)大廳。雖然我國(guó)成立了行政服務(wù)大廳標(biāo)準(zhǔn)化工作組來(lái)推進(jìn)大廳的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè), 制定了一些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn), 一些政府服務(wù)中心也開(kāi)始標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè), 取得了一定的成效, 但是離真正的標(biāo)準(zhǔn)化支撐服務(wù)大廳運(yùn)行模式, 還有很大的差距, 表現(xiàn)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能滿足需要、服務(wù)業(yè)試點(diǎn)模式不太適合、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度差等, 從而導(dǎo)致目前以服務(wù)大廳為載體的政府服務(wù)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化水平不高、服務(wù)質(zhì)量不統(tǒng)一、審查標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題, 嚴(yán)重影響了政府服務(wù)的形象和效能。
四、大廳政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建模式及不足
(一) 體系建設(shè)三類模式
行政服務(wù)大廳政務(wù)服務(wù)水平代表了政府形象。目前, 國(guó)家層面上制定出臺(tái)了行政許可大廳服務(wù)、運(yùn)行等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn), 各地的行政許可大廳也積極開(kāi)展服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè)。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè), 努力提升政府服務(wù)質(zhì)量和效能, 打造政府服務(wù)品牌。
總結(jié)目前行政許可大廳開(kāi)展服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的模式, 大體上分為三類:第一類是以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)、社會(huì)管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)為契機(jī), 開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè), 依據(jù)是GB/T 24421系列標(biāo)準(zhǔn)即服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南。第二類是以政務(wù)服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化工作指南要求, 建立的政府標(biāo)準(zhǔn)體系, 依據(jù)政務(wù)服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第2部分:標(biāo)準(zhǔn)體系GB/T 32170.2-2015。第三類是地方標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)以及地方標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)開(kāi)展的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè), 例如天津、安徽等省市。
(二) 模式特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)及不足
1. 服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系模式。
服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)模式在一定程度上引導(dǎo)了行政許可大廳開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的系統(tǒng)性, 但由于該標(biāo)準(zhǔn)體系不是為專門(mén)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系量身打造, 所以難免有不適:第一, 服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南是應(yīng)用于為顧客提供服務(wù)的組織, 雖然政府服務(wù)也屬于大服務(wù)范疇, 但是和為顧客提供服務(wù)的純服務(wù)業(yè)組織有著根本性的區(qū)別。服務(wù)業(yè)組織服務(wù)主要是根據(jù)市場(chǎng)需求提供服務(wù), 而政府這一公權(quán)力組織是在運(yùn)用國(guó)家資源提供服務(wù), 所以行政許可服務(wù)中心在依據(jù)服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南在建立標(biāo)準(zhǔn)體系的過(guò)程中, 明顯失去了政府服務(wù)這一特色和特點(diǎn), 這套體系模式用在政府服務(wù)上顯得不協(xié)調(diào)。第二, 標(biāo)準(zhǔn)體系不同層次, 名稱一樣, 造成意思混亂。比如第一層級(jí)中有“服務(wù)提供規(guī)范”, 而在其下的層級(jí)中, 也出現(xiàn)“服務(wù)提供規(guī)范”。相同的名稱, 在不同的層級(jí)中出現(xiàn)但內(nèi)容大不一樣, 這給體系建設(shè)理解帶來(lái)很大的不便, 難以操作。
2. 政府服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化工作模式。
該標(biāo)準(zhǔn)雖然初衷是量身打造適合行政服務(wù)中心的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè), 但是難逃企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以及服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的思路, 其實(shí)是把企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系和服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系兩個(gè)體系建設(shè)進(jìn)行了整合。不足包括:第一, 框架設(shè)置的項(xiàng)目不合適, 比如中心運(yùn)行指南, 該標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)運(yùn)行指南的界定為執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn), 而標(biāo)準(zhǔn)體系本身執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該屬于不同項(xiàng)目, 應(yīng)該按照項(xiàng)目類別和單位自己制定的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)使用, 單獨(dú)放置不利于各部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的使用。第二, 政府服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)不突出。專門(mén)的政府服務(wù)大廳標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)應(yīng)立足突出審批事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)的操作、突出政府服務(wù)大廳獨(dú)特的運(yùn)行和管理模式, 在建立標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí), 是應(yīng)重點(diǎn)突出的模塊。顯然在全國(guó)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中應(yīng)用性不是很強(qiáng)。這個(gè)體系的架構(gòu)不能體現(xiàn)政府服務(wù)中心本身體系建設(shè)的重點(diǎn), 體系架構(gòu)也失去吸引力和生命力, 難以在行政服務(wù)中心系統(tǒng)內(nèi)推進(jìn)和運(yùn)行。
五、擬構(gòu)建體系的框架圖及標(biāo)準(zhǔn)體系表
建設(shè)一套合適的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系是解決目前行政許可服務(wù)中心問(wèn)題推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的關(guān)鍵所在。借鑒國(guó)家、地方行政標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)以及深入了解行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)際需求, 與時(shí)俱進(jìn), 探索建立以下模式來(lái)完善政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系 (見(jiàn)圖1) 。
借鑒國(guó)外、探索政務(wù)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)修訂程序：
圖1
一是制訂方式。美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定采用三種方式, 即投票調(diào)查法、委員會(huì)法和學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)法。目前, 我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)職能通過(guò)技術(shù)委員會(huì)審查, 由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)統(tǒng)一發(fā)布, 單一的方式, 造成時(shí)間周期長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)制訂靈活度不夠等問(wèn)題, 建議我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定程序上, 模仿美國(guó)模式, 采取不同的方式。比如, 可以采用團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的辦法, 鼓勵(lì)成立全國(guó)性的政府服務(wù)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)或聯(lián)盟, 在成員間制訂與時(shí)俱進(jìn)的政務(wù)相關(guān)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn), 并探索應(yīng)用, 在條件成熟時(shí), 上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
二是標(biāo)準(zhǔn)廢止。在美國(guó)一項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在批準(zhǔn)后5年未進(jìn)行修訂或復(fù)審, 在未被標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行理事會(huì)或標(biāo)準(zhǔn)審核指定組織授權(quán)延期的情況下, 該標(biāo)準(zhǔn)必須廢止。自批準(zhǔn)之日起10年未做修訂或復(fù)審的美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被廢止。我國(guó)目前10年以上, 甚至20年以上標(biāo)齡的標(biāo)準(zhǔn)依然存在, 嚴(yán)重影響了我國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。這些標(biāo)準(zhǔn)明顯和當(dāng)下的技術(shù)要求大相徑庭, 建議借鑒美國(guó)10年必廢止方式, 優(yōu)化我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)廢止程序。
作者：高麗梅 張永來(lái)
