3　數(shù)據(jù)開放環(huán)境下政府數(shù)據(jù)治理面臨的主要問題

　　數(shù)據(jù)開放運動的興起極大改變了政府數(shù)據(jù)治理的環(huán)境并豐富其內涵（見圖2），同時，政府數(shù)據(jù)治理也是推進數(shù)據(jù)開放和建設開放政府的催化劑。在現(xiàn)實中，受數(shù)據(jù)治理水平影響，無論是直接經(jīng)濟收益還是企業(yè)創(chuàng)新以及政府透明度，數(shù)據(jù)開放并沒有實現(xiàn)其預期效果。

　　“公眾以及私營組織不僅要有機會，還要有能力去利用數(shù)據(jù)才能獲得開放數(shù)據(jù)的社會和經(jīng)濟價值。缺少恰當?shù)闹卫頇C制和洞察用戶的角度是橫亙在開放數(shù)據(jù)承諾與實施效果之間落差的主要原因”；當然，數(shù)據(jù)開放也對政府數(shù)據(jù)治理形成了強大沖擊，既提高了數(shù)據(jù)治理難度，也帶來政府數(shù)據(jù)治理體系的擴展。

　　3.1　政府數(shù)據(jù)治理環(huán)境錯綜復雜

　　數(shù)據(jù)開放改變了政府數(shù)據(jù)治理的內外環(huán)境。一方面，與意識形態(tài)驅動的信息權運動相比，開放政府數(shù)據(jù)運動更多體現(xiàn)的是技術驅動。對此，有學者指出，開放數(shù)據(jù)對政府記錄管理者而言是巨大的機會，促使他們與系統(tǒng)設計者和數(shù)據(jù)創(chuàng)造者等建立起新的合作伙伴關系。

　　隨著數(shù)據(jù)挖掘技術、算法統(tǒng)計等技術手段在數(shù)據(jù)采集、存儲、分析以及可視化等方面的廣泛應用，數(shù)據(jù)驅動的政府信息環(huán)境變得更加混亂多變，各類數(shù)據(jù)主體對政府數(shù)據(jù)流程與業(yè)務活動監(jiān)控的精準性、及時性和經(jīng)濟性要求更高，使得政府數(shù)據(jù)管理的相關技術標準與數(shù)據(jù)活動規(guī)則等只能保持階段性穩(wěn)定，始終處在變化調整之中。

　　另一方面，數(shù)據(jù)開放模糊了政府信息管理的邊界，其核心要義在于非結構化原始數(shù)據(jù)的主動傳播，促使數(shù)據(jù)傳播與利用范圍要跨越既定行政組織邊界，打破不同行政機構之間的合作，通過匯集和共享信息基礎設施、數(shù)據(jù)流程、數(shù)據(jù)資源以及數(shù)據(jù)內容和工具來實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)在政府機構與企業(yè)、社會之間的無障礙流動。

　　同時，政府、企業(yè)、技術精英等各類主體在政府數(shù)據(jù)治理過程中的積極參與和分工合作也突破了傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)活動的單一性與獨立性，整體數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境變得更加多元雜亂，使得政府數(shù)據(jù)治理必須與企業(yè)和社會數(shù)據(jù)活動有機結合，并推動各類數(shù)據(jù)活動的協(xié)調與銜接。

　　3.2　政府數(shù)據(jù)治理邊界擴展延伸

　　目前，許多國家將開放政府數(shù)據(jù)視為新的治理理念和行政手段，并嵌入和整合到現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)管理過程，如以充分的數(shù)據(jù)披露構筑數(shù)據(jù)驅動的政府服務平臺、以精準的數(shù)據(jù)分析挖掘政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)、以有效的數(shù)據(jù)推送提升用戶互動參與、以清晰的數(shù)據(jù)禁區(qū)防范政府數(shù)據(jù)風險，并對政府數(shù)據(jù)治理的內容體系在內涵和外延上進行了豐富和拓展。

　　主要表現(xiàn)在：一是要內外兼顧、橫向協(xié)調、縱向理順。數(shù)據(jù)開放促使政府部門的數(shù)據(jù)治理體系必須包括數(shù)據(jù)結構（如數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標準）、數(shù)據(jù)組織以及開發(fā)利用過程的開放，需要實現(xiàn)行政系統(tǒng)內部跨部門跨區(qū)域以及不同層級之間的數(shù)據(jù)管理合作，以形成統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)資源共享平臺。

　　這意味著要在流程、標準、數(shù)據(jù)、資產(chǎn)、資源、內容和技術工具等方面進行多層次多形式的協(xié)作，包括政府數(shù)據(jù)開放與利用過程中對集權與分權的平衡以及自上而下和自下而上等數(shù)據(jù)組織與管理方式的綜合運用，以應對單一部門數(shù)據(jù)管理無法適應的復雜數(shù)據(jù)環(huán)境。因為“在數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)重用和數(shù)據(jù)加值的數(shù)據(jù)治理實踐中，原有的工作崗位更加重視數(shù)據(jù)的獲取、保存、利用和傳播，新的崗位更加凸顯創(chuàng)造數(shù)據(jù)價值的功能?！?/p>

　　二是數(shù)據(jù)管理問題的多樣性與內部關聯(lián)性加深。數(shù)據(jù)開放導致政府數(shù)據(jù)治理在技術、標準、流程、安全等方面面臨著更加多樣化的問題，既包括傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)管理所涉及的數(shù)據(jù)采集、存儲、整合、挖掘分析等在人員、技術方法以及管理理論上的突破與創(chuàng)新，也關注因開放而帶來的政府數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)責任、數(shù)據(jù)隱私與安全保護以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)效益等新問題的出現(xiàn)，其中，“數(shù)據(jù)質量被許多研究人員視為解決數(shù)據(jù)治理性能的重要指標”。同時，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放與激活利用需要強化政府數(shù)據(jù)管理內部各要素之間的聯(lián)系，任何環(huán)節(jié)的疏漏都有可能影響到整體的數(shù)據(jù)治理效果與數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的發(fā)揮。

　　例如缺乏共同的元數(shù)據(jù)以及參考數(shù)據(jù)，就會阻礙政府數(shù)據(jù)交換與信息集成，進而波及開放數(shù)據(jù)的互操作性，并對大量非結構化或半結構化數(shù)據(jù)的有效表示、訪問和分析提出了挑戰(zhàn)。能否顯著提高政府數(shù)據(jù)管理水平，主要取決于數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)架構、元數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)安全等數(shù)據(jù)管理內部諸要素之間的依存性和協(xié)同性，以及由此帶來的政府數(shù)據(jù)管理方式的轉變與管理效率的提高，即“新的潛力在于利用強制整合和高度關聯(lián)的相互作用來駕馭所有這些元素進行有意識的互動”。

　　三是數(shù)據(jù)安全與隱私保護成為熱點。政府數(shù)據(jù)與不同數(shù)據(jù)源的有機結合，可能導致先前隱藏的涉密信息或隱私數(shù)據(jù)經(jīng)由獨特的組合識別性能而被挖掘出來，使得不同等級的安全數(shù)據(jù)／敏感數(shù)據(jù)處在被泄露和侵害的風險之中。同時，現(xiàn)代民主和開放政府容易造成的錯覺是，“僅僅通過大量政府數(shù)據(jù)集的披露和提供，就能使政府變得更加透明和負責任”。

　　因而，開放數(shù)據(jù)的大批量使用，不可避免地會造成政府數(shù)據(jù)安全保護、知識產(chǎn)權保護、個人隱私保護、商業(yè)秘密保護等一系列重大數(shù)據(jù)安全問題，進而造成政府行政的合法性與權威性受到?jīng)_擊。對此，進一步明確數(shù)據(jù)治理責任，從被動的數(shù)據(jù)風險應對到主動的數(shù)據(jù)開放風險防范、從形式上的數(shù)據(jù)安全制度到主動的數(shù)據(jù)安全監(jiān)控勢必成為政府數(shù)據(jù)治理的重要內容。

　　2013年，美國的《開放數(shù)據(jù)政策－將信息作為資產(chǎn)管理備忘錄》規(guī)定：政府機構必須把隱私分析納入信息生命周期管理的每個階段。當然重視數(shù)據(jù)安全技術的開發(fā)與應用，在數(shù)據(jù)匿名、去除識別等關鍵技術上進行創(chuàng)新，不斷研制新的應對之策也是政府數(shù)據(jù)治理的必然要求。

　　四是數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)與公平分配問題成為新的焦點。從理論上講，開放促進和激活了那些有待開發(fā)的政府數(shù)據(jù)資源，避免了政府數(shù)據(jù)資源的閑置與浪費。但從現(xiàn)實推進的角度，一方面，數(shù)據(jù)開放在一定程度上打破了原有政府信息資源開發(fā)利用框架，數(shù)據(jù)作為原材料的免費提供，使得政府部門難以壟斷政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的創(chuàng)造，以往成本回收模式和邊際成本模式難以持續(xù)運行。如何利用給定的公共數(shù)據(jù)來生產(chǎn)具有高附加值的新產(chǎn)品，需要有新的數(shù)據(jù)經(jīng)營許可模式和價值實現(xiàn)方式來促進政府數(shù)據(jù)的再利用.

　　另一方面，由于用戶能力差異以及數(shù)據(jù)結構化過程中蘊含在內容中的社會特權，使得大多數(shù)公民無法訪問、解釋并將這些數(shù)據(jù)轉化為具體行動，導致開放數(shù)據(jù)“只授權給那些已經(jīng)得到‘授權’的人”，簡單的政府數(shù)據(jù)開放并不能解決歧視、數(shù)字鴻溝等信息公平問題。因此，還應在如何提高數(shù)據(jù)的可用性可及性以及如何提高公眾信息素養(yǎng)等方面進行深入探索。