5月12日，在中國的腹地，一場災難突然襲來。短短幾分鐘內，從震中汶川迅速波及全國多個省市，傷亡之慘烈、情勢之震撼令人心有余悸。通信中斷，信息中斷，汶川似乎突然間從地球上消失得無影無蹤。在抗震救災、幫助災區(qū)共渡難關的同時，我們不斷考問自己的應急反應能力，考問我國應急信息系統(tǒng)在救災中發(fā)揮的作用。那么，如何健全應急信息化，提高防災減災的能力？
聯(lián)合國副秘書長沙祖康5月26日在2008年亞太地區(qū)城市信息化論壇第七屆年會上表示，信息化的發(fā)展給此次汶川大地震的抗震救災工作帶來空前的幫助。他指出，災區(qū)的通信暢通，使得后方可以及時掌握災區(qū)情況，在抗震救災中起到了空前大的作用。我們發(fā)現，正因為信息通信在抗震救災中是如此重要，其遭受重創(chuàng)后的中斷和艱難的搶通過程纔如此牽動全國人民的心。反思我國目前的應急信息體系，應急信息化任重而道遠。
抗震救災險阻重重 應急系統(tǒng)基礎薄弱
調查顯示，我國是自然災害多發(fā)國家，其中位于地震烈度大于或等于7度的城市占45％，大江大河中下游地區(qū)有800多個市縣處于洪水水位以下，每年過境臺風對東南沿海經濟發(fā)達城市造成了巨大損失。時常發(fā)生的工業(yè)事故、交通事故、水污染事件等，SARS、禽流感等傳染病疫情對人們的健康構成了嚴重威脅。四川汶川地震，交通、信息、通信全部中斷，地震中心區(qū)與外界全部隔絕，給抗震救災工作增加了難度。從整個抗震救災過程中可以看出：目前我國應對突發(fā)事件應急工作總體基礎比較薄弱，主要體現在相關應急法規(guī)、應急機制有待進一步建立健全;相關應急信息管理系統(tǒng)建設還很落后;全民危機意識和危機教育比較薄弱;電力、交通、通信等基礎設施建設相對薄弱，抗災和保障能力較低等等。
專家指出，應急管理因其涉及面廣、起步較晚、理論知識、法律法規(guī)不完善等特殊性，在國內信息化建設中一直處于滯后狀態(tài)，雖然經過多次大的事故，國家也有相關政策支持，但是應急系統(tǒng)的建設都以通信和視頻、指揮中心等硬件網絡為主，而對于信息管理系統(tǒng)的建設相對進展緩慢，目前國內已經建成或規(guī)劃建設的應急指揮系統(tǒng)，從地域分布來看，多集中于一些經濟較發(fā)達的大中城市(如北京、上海、南京、南寧、深圳、成都等);從行業(yè)領域來看，則多集中于公安、消防、醫(yī)療等公共領域;從資金投入方向來看，多集中于硬件，約占投資總額的70%，而軟件和服務則分別僅占15%左右;從實際效果來看，多為只應急不聯(lián)動或小聯(lián)動(即110、119、120三警合一)，而諸如信息集成、聯(lián)動響應(多部門、多行業(yè)、多領域聯(lián)動)、協(xié)調指揮、統(tǒng)一調配、信息共享等方面的效能則還處于相當薄弱的狀況。
部門網絡存在隔閡 應急聯(lián)動勢在必行
這次地震的救災工作，使大家再一次看到衛(wèi)星通信的重要性，近期，諸多部門召開了多次災害預警研討會，但是許多專家指出，在各次會議上，各部委的專屬機構除了展示自身已有的預警網絡外，均未從一個開放的、互通的統(tǒng)一應用平臺上提出未來災害預警系統(tǒng)建設的解決方案。而且對于統(tǒng)一預警平臺由誰來做？誰牽頭做？投資體制如何建立？是否存在有效的盈利模式(社會效益或經濟效益)等，均缺少最基本的考慮。
在這次抗災中，衛(wèi)星通信網在前期完全處在癱瘓狀態(tài)，根本原因就在于各部門建立的衛(wèi)星預警專網是一個近似于封閉的系統(tǒng)，因各自獨立，互不連接，使國內數以萬計的衛(wèi)星車成為擺設。由于衛(wèi)星系統(tǒng)與固網、移動網基本脫節(jié)，災區(qū)的通信網即便快速修復，仍存在全程或大面積覆蓋難以實現的問題。這嚴重阻礙了救災的進程和效果。專家指出，不同的政府部門還應該加強應急系統(tǒng)的協(xié)調調度。目前，除工業(yè)和信息化部以外，交通部、公安部、林業(yè)部都建設了各自的應急通信系統(tǒng)。例如，此次震中汶川在受災后打出來的第一個電話采用的是海事衛(wèi)星通信手段。其實，在應急通信方面，很多部門建設的系統(tǒng)都非常強大，但非常可惜的是，不同部委之間的系統(tǒng)目前尚缺乏互相協(xié)調和調度的機制，在緊急情況下互相調用更不可能。這樣，在受災面積比較大、應急系統(tǒng)短缺的時候，就會出現某些地區(qū)幾套應急系統(tǒng)齊上陣、某些地區(qū)無人顧及的情況。為了提高應急通信系統(tǒng)的綜合使用效率，各個部委之間亟須建立協(xié)調溝通的機制。
電信專家史煒指出，之所以出現如此被動的局面，就是被呼吁多年的應急聯(lián)動體制始終未建立起來，各部門、各地方政府都各建一套應急網絡，各自采購先進設備，各自組建自用的管理團隊，國家花了龐大的建設費用，但應急僅僅是部門性應急，基本不存在網絡層面的應急聯(lián)動。追究其根本原因，核心矛盾是當前的行政管理體制嚴重阻礙了應急聯(lián)動的系統(tǒng)組織和系統(tǒng)建設，許多部門的應急系統(tǒng)網絡成了形像工程或部門成果。他認為，下一步，針對各種可能出現的自然災害和突發(fā)事件，信息化建設中的預警系統(tǒng)一定要與產業(yè)、與社會活動的功能實現聯(lián)動，聯(lián)動的根本對策就是信息提供商、信息組織者、信息運營商、信息傳輸者、信息使用者之間建立一套完整的融合方式，各個部門不再獨自建立應急預警系統(tǒng)，而是向國家級專門的運營組織機構提出需求和解決問題的目標，由專業(yè)化的機構按照聯(lián)動、開放、統(tǒng)一標準、公益化目標，建立統(tǒng)一的開放預警平臺。
打造統(tǒng)一應急平臺 提升信息系統(tǒng)能力
業(yè)界一般認為，所謂應急聯(lián)動，就是要做到政策、體制、市場、社會公益等四方面的聯(lián)動：中國需要成立專門的應急聯(lián)動機構，這個機構在中央與地方之間必須是垂直的管理體制；應急聯(lián)動機構的資金應由中央垂直管理，同時，應在很大的比例上使資金能夠以基金的形態(tài)運作、上市；應急聯(lián)動機構應在建立初期就具有相對獨立的監(jiān)管職能，重點是對地方的應急組織、資金、活動、規(guī)劃、信息鏈建設、公共及公益的預警體系的發(fā)展等，予以獨立的監(jiān)管。
2006年出臺的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，把“推進國家應急平臺體系建設”列為“加強應對突發(fā)公共事件的能力建設”的首要工作，明確指出“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構、統(tǒng)一高效的應急平臺體系”。應急平臺建設成為應急管理的一項重要基礎性工作。應急反應系統(tǒng)專家、國土資源部信息中心前研究員寇有觀指出，從“非典”事件以后，我國政府非常重視加強這方面的工作，已經在法制、機制、體制等方面做了大量的工作。“中華人民共和國突發(fā)事件應對法”已經開始實施，我們國家從中央到地方設立了一系列的應急組織機構，國家和許多地方都制訂了應急預案。
專家指出，應急聯(lián)動體系不僅僅是一個信息平臺，目前我國應急信息系統(tǒng)的能力急需提升。工業(yè)和信息化部電信研究院通信標準研究所的張雪莉研究員認為，應急通信系統(tǒng)并不是獨立存在的系統(tǒng)，而是多種應用系統(tǒng)在應急方面的特殊應用，通過合理的應用各種業(yè)務系統(tǒng)，可以滿足不同的應急通信需求。一般的信息平臺只能提供“過去”和“現時”的狀態(tài)數據，而我們需要打造的應急平臺應能提供“未來”災害發(fā)展趨勢、預期后果、干預措施、應急決策、預期救援結果評估以及全方位的監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現潛在威脅的預警功能；不僅僅是指揮平臺，應急平臺是為應急管理服務的，包括“平時”以及“戰(zhàn)時”，應急平臺能對突發(fā)公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調配方案，形成實施應急預案的交互式實戰(zhàn)指南，為應急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。所以，應急平臺是以公共安全科技為核心、以信息技術為支撐、軟硬件相結合的突發(fā)公共事件應急保障技術系統(tǒng)，是實施應急預案的工具；具備日常管理、風險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調、應急聯(lián)動與總結評估等功能。應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。
