[摘 要] 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共安全部門高度重視信息安全工作，由此也帶來(lái)了過度保密問題。過度保密不僅浪費(fèi)大量信息資源，不利公共安全信息價(jià)值作用發(fā)揮，而且妨礙社會(huì)共治機(jī)制形成。本文以反恐怖工作為例，分析過度保密帶來(lái)的弊端，探討信息保密與信息公開的關(guān)系，認(rèn)為推進(jìn)涉恐公共安全信息適度共享必要可行，提出了建立涉恐公共安全信息服務(wù)機(jī)制的對(duì)策建議。
反恐怖工作的特殊性決定了公開和秘密兩手同時(shí)進(jìn)行的意義不言而喻?；趪?guó)家利益至上原則，對(duì)國(guó)家安全、公共安全事務(wù)及執(zhí)法司法行動(dòng)進(jìn)行保密，是世界各國(guó)通行慣例，如美國(guó)規(guī)定，對(duì)國(guó)防、外交和安全領(lǐng)域的“八類信息”實(shí)行嚴(yán)格保密。反恐秘密行動(dòng)具有“信息不對(duì)稱”的天然優(yōu)勢(shì)。一方面，有利于執(zhí)法部門在工作中保持主動(dòng)，通過形成對(duì)恐怖組織的“情報(bào)比較優(yōu)勢(shì)”，陷恐怖分子于被動(dòng)之中，使預(yù)防控制潛在恐怖活動(dòng)、有效防范恐怖襲擊成為可能。另一方面，通過信息封閉、嚴(yán)格保密，可以防止外部活動(dòng)干擾，避免打草驚蛇，保證執(zhí)法司法行動(dòng)按計(jì)劃和步驟系統(tǒng)推進(jìn)。
公安、安全、武警、軍隊(duì)等反恐職能部門，每天都會(huì)產(chǎn)生和使用大量國(guó)家秘密。由于工作性質(zhì)和職能特殊，歷來(lái)是境外滲透、竊密的重要目標(biāo)。一些單位失泄密案件時(shí)有發(fā)生，給公共安全事業(yè)、反恐斗爭(zhēng)帶來(lái)嚴(yán)重威脅。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、世界一體化迅速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)、信息通訊廣泛應(yīng)用，信息安全工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，保密形勢(shì)日益嚴(yán)峻，保密工作日顯重要。
由于網(wǎng)絡(luò)的無(wú)處不在，信息的無(wú)孔不入，保密工作的難度持續(xù)加大。一些新聞媒體、傳播機(jī)構(gòu)為迎合受眾心理，在采編、創(chuàng)作反恐題材影視作品、新聞節(jié)目時(shí)，“過度、過早報(bào)道案件的基本情況”，警方偵查工作動(dòng)態(tài)等，有意無(wú)意地泄露偵查行動(dòng)信息，影響和干擾了反恐執(zhí)法行動(dòng)進(jìn)行。[1]此外，為提高執(zhí)法司法透明度，執(zhí)法機(jī)關(guān)在加大信息公開力度的同時(shí)，也會(huì)意外泄露部分國(guó)家秘密，甚至某些政府官方網(wǎng)站一度成為新的泄密源。
基于“越開放越要保密”的認(rèn)識(shí)，2010年國(guó)家對(duì)保密法重新修訂頒布，新法規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民個(gè)人的保密義務(wù)和責(zé)任，超過一半的修改內(nèi)容圍繞如何加強(qiáng)保密進(jìn)行。在強(qiáng)調(diào)追究失泄密責(zé)任的同時(shí)，就防止“濫用保密權(quán)”等進(jìn)行了規(guī)定。隨著政府職能部門保密意識(shí)的增強(qiáng)，“過度保密”成為一個(gè)令社會(huì)公眾關(guān)注的新問題。
一、過度保密：政府與公眾的“隔離墻”
長(zhǎng)期以來(lái)，保密和公開作為一對(duì)矛盾存在，一直貫穿政務(wù)公開與保密工作。一方面，政府部門出于國(guó)家安全利益和工作需要，要求工作人員嚴(yán)格執(zhí)行保密規(guī)定;另一方面，社會(huì)公眾出于參政議政和方便生產(chǎn)生活需要，希望政府能公開更多政務(wù)信息。2007年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《政府信息公開條例》，明確把“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”、提高政府工作透明度、充分發(fā)揮信息對(duì)群眾生產(chǎn)、生活的服務(wù)作用，作為立法主旨。新《保密法》把保密工作原則修訂為“既確保國(guó)家秘密安全，又便利信息資源合理利用”，同時(shí)增加法定公開事項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)依法公開”原則。這一立法過程及指導(dǎo)思想變化，體現(xiàn)了民主政治發(fā)展和政務(wù)公開要求，使便利公民和法人合理利用信息資源成為保密工作一項(xiàng)重要內(nèi)容。
依據(jù)法律規(guī)定，政府部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧保密和公開兩個(gè)環(huán)節(jié)，既依法加強(qiáng)保密事項(xiàng)管理，又及時(shí)做好信息公開服務(wù)。然而實(shí)踐中，保守“國(guó)家秘密”仍然是一些單位拒絕進(jìn)行信息公開的重要理由，以致信息資源充分利用難以實(shí)現(xiàn)。一些涉及公眾利益的規(guī)范性文件，利害關(guān)系人難以查詢使用，大量信息資源處于閑置或半閑置狀態(tài)。一些工作人員常將“保密”作為拒絕提供信息服務(wù)的“擋箭牌”，致使本該提供的信息服務(wù)事項(xiàng)久拖不辦。一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、科研人員出于工作需要，向有關(guān)黨政機(jī)關(guān)提出查詢某些數(shù)據(jù)、文件、檔案請(qǐng)求，常因保密規(guī)定、單位紀(jì)律等遭到拒絕。一些圖書、檔案部門，把國(guó)家檔案資料當(dāng)作單位“私有財(cái)產(chǎn)”，以“保密需要”為由，只允許本單位內(nèi)部人員查閱、使用。某種程度而言，掌握“信息和秘密”，就等同于掌握“資源和權(quán)力”。
保密紀(jì)律是黨政機(jī)關(guān)工作的重要紀(jì)律。必須承認(rèn)，大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)工作人員“過度保密”是出于公心，擔(dān)心因?yàn)榘殃P(guān)不嚴(yán)或操作失誤，造成失泄密事故發(fā)生。由于一旦發(fā)生失泄密事件，就會(huì)受到紀(jì)律處分或法律追究，而信息不公開或少公開，則很少受到問責(zé)處理。因而，一些負(fù)有特殊職能的機(jī)關(guān)單位，往往更為重視保密工作，而非信息公開。有關(guān)工作人員出于“自身安全”或“利益優(yōu)化”考慮，“寧左勿右”成為“潛規(guī)則”。[2]由于過度保密、過失定密無(wú)需擔(dān)責(zé)，一些單位、個(gè)人通過擴(kuò)大定密范圍，提高文件密級(jí)規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，使得許多原本可以公開、應(yīng)該公開的信息資料難以公開。在這種情況下，如果一些事項(xiàng)社會(huì)公眾通過網(wǎng)絡(luò)信息已經(jīng)知曉，而政府部門繼續(xù)對(duì)不是秘密的事項(xiàng)進(jìn)行保密，就會(huì)給人以掩耳盜鈴、裝聾作啞之嫌，其最終打擊和削弱的是政府公信力。
過度保密現(xiàn)象在西方國(guó)家同樣存在，有的甚至相當(dāng)嚴(yán)重。美國(guó)情報(bào)安全監(jiān)督局統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)政府的信息保密力度達(dá)到空前水平。數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)美國(guó)政府解密文件數(shù)量呈減少趨勢(shì)，政府部門保存的機(jī)密文件數(shù)量龐大、種類繁多，“對(duì)民眾隱藏了越來(lái)越多的信息”。這種保密浪潮不僅在安全部門盛行，并且波及到聯(lián)邦政府一些邊緣機(jī)構(gòu)。有關(guān)專家預(yù)計(jì)，實(shí)際上政府有50%—90%的文件可以安全地向民眾公開。[3]
機(jī)密文件的大量增加和保密開支的持續(xù)上漲，受到美國(guó)政要和社會(huì)團(tuán)體廣泛質(zhì)疑和指責(zé)。前情報(bào)安全監(jiān)督局局長(zhǎng)威廉·倫納德直言，“一些信息雖被列為機(jī)密，我卻在出版的三年級(jí)教科書上看到過”。前國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德和中央情報(bào)局局長(zhǎng)格斯均稱“信息保密太過度了!”“9·11”襲擊獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)主席、前新澤西州州長(zhǎng)托馬斯·基恩曾表示，未能防止“9·11”事件的重要原因并不在于“敏感信息泄露”，而在于“部門與部門之間以及政府與公眾之間未能有效共享信息”。他說：所謂“加密信息”實(shí)際很多都是“日常信息”而已，對(duì)能從報(bào)紙上得到的消息最好能“開誠(chéng)布公”;要保護(hù)我們免受恐怖襲擊，最好的盟友是“了解信息的公眾”。[4]有學(xué)者認(rèn)為，由于民眾不能掌握真實(shí)全面的信息，妨礙了正常有效的民主討論，如果不能更好地“融合信息和政策工具”，就不可能制定出“打擊恐怖主義的合理國(guó)家戰(zhàn)略”。[5]
保密和公開是兩種價(jià)值的角力。由于信息公開與信息保密二者之間“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，如何區(qū)分情報(bào)與信息的邊界，保密與公開的界限，做到既保守秘密又“陽(yáng)光作業(yè)”，成為反恐執(zhí)法部門面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
二、公共安全信息過度保密帶來(lái)的弊端
保證信息安全是政府的重要職責(zé)，對(duì)重大核心機(jī)密信息嚴(yán)格保密是公共安全工作的需要，而過度的信息保密則適得其反。
第一，過度信息保密不利于公共安全秩序維護(hù)。及時(shí)發(fā)布公開權(quán)威信息、確保公眾知情權(quán)是政府法定職能，也是防止不實(shí)信息、社會(huì)謠言傳播的重要法寶。近年來(lái)，因政府信息發(fā)布不及時(shí)，導(dǎo)致的公共安全事件已不鮮見。2003年SARS呼吸系統(tǒng)綜合癥的爆發(fā)蔓延及防疫過程啟示我們，如果對(duì)涉及群眾生命安全的公共安全信息不能及時(shí)公開，就可能陷公眾于危險(xiǎn)之中。2009年，河南省杞縣發(fā)生的“杞人憂鈷”事件，是“杞人憂天”故事的真實(shí)上演。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)縣郊利民輻照廠輻射源“鈷60”泄漏，可能發(fā)生“核爆炸”謠言，7月17日當(dāng)?shù)卮笈罕娕e家乘車逃離家鄉(xiāng)“避難”。事件發(fā)生根源在于謠言害民，也有政府信息發(fā)布不及時(shí)因素。同樣，如果某個(gè)地方出現(xiàn)可能發(fā)生暴恐案件的謠言，政府部門不能及時(shí)公開真實(shí)信息辟謠，就難免社會(huì)恐慌情緒蔓延?？植劳从谖粗?。昆明“3·01”暴恐案后，北京、廣州、成都等地相繼發(fā)生幾起地鐵或繁華街道市民無(wú)故驚慌“奔逃事件”，一定程度上和公開反恐工作信息不足、穩(wěn)定社會(huì)情緒不夠有關(guān)。
第二，過度信息保密妨礙科學(xué)決策。一直以來(lái)，信息資源掌握不對(duì)稱，是造成相關(guān)政府部門決策沖突的重要原因。部門之間、條塊之間的信息分割、相互封閉，使得信息化在社會(huì)治理精細(xì)化中的作用難以充分發(fā)揮，妨礙社會(huì)治理合力的形成。由于信息通報(bào)不夠，一些科研機(jī)構(gòu)不清楚境外非政府組織背景，在人員交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、科研項(xiàng)目上開展無(wú)原則合作，可能做出有違國(guó)家安全利益的決策。一些政策法規(guī)在起草前期秘密進(jìn)行，由于立法行政部門和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)缺乏必要溝通機(jī)制，導(dǎo)致多個(gè)部門就同一問題重復(fù)調(diào)查研究，浪費(fèi)大量人力物力財(cái)力。信息客觀、全面，是建立現(xiàn)代新型智庫(kù)的基礎(chǔ)。由于數(shù)據(jù)資料匱乏，學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)的理論研究與反恐職能部門的實(shí)踐工作脫節(jié)，二者無(wú)法在同一信息平臺(tái)上對(duì)話，容易出現(xiàn)各說各話現(xiàn)象，使有關(guān)智囊機(jī)構(gòu)難以有效發(fā)揮決策咨政作用。
第三，過度信息保密影響相關(guān)專業(yè)研究正常開展。對(duì)一些政府內(nèi)部文件、工作信息，由于缺乏及時(shí)的脫密解密機(jī)制，職能部門拒絕提供查詢服務(wù)，使得相關(guān)學(xué)術(shù)研究難以進(jìn)行。我國(guó)有著比較完備的違法犯罪數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，由于嚴(yán)格的保密制度規(guī)定，其中絕大部分被作為國(guó)家秘密“束之高閣”，大量由基層人員辛辛苦苦統(tǒng)計(jì)出的結(jié)果被鎖進(jìn)“保險(xiǎn)柜”，不能充分發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值。
相關(guān)案件審理卷宗、證據(jù)材料以及總體發(fā)案、破案數(shù)據(jù)，是開展定量研究、定性分析的客觀依據(jù)。一些職能部門出于工作需要，將“可以公布的犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)予以公布”，因?yàn)椤安皇强傮w公開和系統(tǒng)公開”，犯罪統(tǒng)計(jì)的“公開性與共享性不足”，信息資料殘缺不全，使得犯罪治理研究呈現(xiàn)“盲人摸象”的碎片化狀態(tài)。[6]
暴恐案件的犯罪人個(gè)體特征資料，對(duì)研究暴恐案件成因具有重要價(jià)值。重大暴恐案件依法審理結(jié)束，及時(shí)解密相關(guān)卷宗，允許研究機(jī)構(gòu)查閱，開展事后調(diào)查剖析，有利于從整體上深化對(duì)暴恐犯罪規(guī)律的把握，從個(gè)體上深入探討犯罪人作案動(dòng)機(jī)。由于缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，定量分析困難，相關(guān)社會(huì)研究大多停留在宏觀觀察和現(xiàn)象描述上，影響了對(duì)涉恐犯罪規(guī)律的探索，成為制約恐怖主義研究科學(xué)化的原因之一。
第四，過度信息保密容易使職能部門權(quán)力失控。反恐工作具有特殊保密性要求，反恐執(zhí)法行動(dòng)絕大多數(shù)隱蔽進(jìn)行。這種完全隱蔽、嚴(yán)格保密狀態(tài)下的執(zhí)法辦案具有天然缺陷。一是秘密執(zhí)法行動(dòng)在對(duì)恐怖組織保密的同時(shí)，也對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行了信息隔離，使公眾與恐怖分子處于相同的被動(dòng)危險(xiǎn)境地。二是隱蔽執(zhí)法“封閉性缺陷”明顯。由于保密程度是辦案部門的自我指涉行為，容易使執(zhí)法權(quán)在保密狀態(tài)變形、膨脹甚至扭曲。由于缺乏必要監(jiān)督，隱蔽的權(quán)力極易被濫用，甚至使其“橫加于其他權(quán)利之上”，造成對(duì)公民、法人甚至國(guó)家、集體等其他合法權(quán)利的“潛在損害”。[7]
第五，過度信息保密不利拓展反恐國(guó)際合作空間。相比對(duì)外輿論宣傳，政務(wù)信息公開對(duì)塑造政府形象具有更直觀作用。近年來(lái)，我國(guó)政府國(guó)際形象持續(xù)改善，與政府工作透明度提高有很大關(guān)系。十八大后，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》、《中國(guó)司法領(lǐng)域人權(quán)保障的新進(jìn)展》等多部白皮書，為世界打開了一扇“直接了解中國(guó)的窗口”。這些白皮書全文刊登在政府官網(wǎng)上，成為外國(guó)政府機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)專家學(xué)者了解中國(guó)國(guó)家治理及社會(huì)治理進(jìn)程的重要載體和橋梁。長(zhǎng)期以來(lái)，西方國(guó)家以“雙重標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)待我國(guó)反恐工作，既有意識(shí)形態(tài)差異的深層次原因，也有對(duì)外輿論宣傳欠缺的因素。如果我們能夠及時(shí)對(duì)外通報(bào)反恐工作進(jìn)展、盡可能多地公布諸如“東突”恐怖活動(dòng)等數(shù)據(jù)資料，有助于國(guó)外研究機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)際法原則，做出相對(duì)客觀、公正的判斷，形成于我有利的國(guó)際輿論效應(yīng)。
美國(guó)政治學(xué)者科恩曾言，“民主的興旺發(fā)達(dá)依仗其公開性”。鑒于公共安全工作的特殊性和恐怖主義犯罪的敏感性，如何在信息公開和信息保密之間尋求最佳平衡，找準(zhǔn)二者利益最大化結(jié)合點(diǎn)，既有效維護(hù)國(guó)家秘密安全，又充分發(fā)揮信息資源價(jià)值，的確是公共安全治理中的一道難題。
三、正確處理信息保密與信息公開的關(guān)系
現(xiàn)代國(guó)家一個(gè)普遍特征，就是盡可能以隱蔽方式運(yùn)用強(qiáng)力。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家強(qiáng)力運(yùn)用是一種不可或缺的手段。堅(jiān)持公開動(dòng)行和秘密偵查相互策應(yīng)配合，是增強(qiáng)治理犯罪成效的藝術(shù)選擇。什么信息需要讓社會(huì)公眾周知，什么行動(dòng)只能以秘密方式進(jìn)行;什么時(shí)候需要保密，什么時(shí)侯進(jìn)行公開，是一門很大的學(xué)問。
長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家安全領(lǐng)域，相關(guān)職能部門堅(jiān)持“以保密為原則”，本著“寧高勿低”的指導(dǎo)思想對(duì)有關(guān)事項(xiàng)定密，在特定國(guó)際環(huán)境下有其充分必要性。但在公共安全治理中，保密的“圈圈”不是畫得越大越好，如果把本不需要保密的內(nèi)容也納入保密范圍，那么與增加保險(xiǎn)系數(shù)的初衷相違，實(shí)際可能會(huì)削弱“圈圈”的權(quán)威。過度保密不僅破壞國(guó)家法律制度，而且會(huì)削弱政府公信力和群眾基礎(chǔ)。信息掌握的多寡，絕非是簡(jiǎn)單的“知情與否”、“民主與否”問題，而是現(xiàn)代民主法治國(guó)家建構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府要讓人民群眾把政府當(dāng)自己人，首先要把人民群眾當(dāng)自己人。以人民為中心，把人民作為國(guó)家主人，必然需要重要情況向人民匯報(bào)、重大事項(xiàng)與人民商量。
處理好保密與公開的關(guān)系，根本上是處理好國(guó)家與公民的關(guān)系。保障人民知情權(quán)是法治政府的建制基礎(chǔ)，信息公開透明是塑造國(guó)民健全人格的重要條件。隨著現(xiàn)代民主政治發(fā)展，政府保留的秘密信息正在朝著越來(lái)越少的開明開放狀態(tài)轉(zhuǎn)變。沒有知情權(quán)，就談不上參與權(quán)，更無(wú)可能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和問政。知識(shí)和信息應(yīng)盡可能擴(kuò)大覆蓋面。檔案資料躺在庫(kù)房里“睡覺”，轉(zhuǎn)化不成信息資源和公共知識(shí);統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)停留在文件表格和內(nèi)部專網(wǎng)上，轉(zhuǎn)化不成生產(chǎn)力和戰(zhàn)斗力。
應(yīng)當(dāng)看到，信息保密和信息公開是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，是辯證統(tǒng)一關(guān)系。就其本質(zhì)而言，二者價(jià)值指向并不沖突，有著共同的目標(biāo)追求，都是為了維護(hù)國(guó)家安全與人民利益。秘密具有威懾?cái)硨?duì)組織的作用，公開同樣具有震懾違法犯罪的效能。同時(shí)，國(guó)家安全和人民利益具有多樣性，國(guó)家利益的不同方面其價(jià)值追求是有區(qū)別的，有時(shí)甚至是矛盾沖突的，不能過份強(qiáng)調(diào)某一方面利益而忽視或否定其他方面利益。信息保密和信息公開應(yīng)當(dāng)兼顧兩方面需求，既確保國(guó)家秘密和信息安全，又兼顧信息資源合理合法利用。該保守的秘密不保，會(huì)損害國(guó)家和人民利益;同樣，該公開的信息不公開，也會(huì)影響社會(huì)和公眾福祉。
國(guó)家安全以人民安全為宗旨。習(xí)近平在闡述總體國(guó)家安全觀時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民。依據(jù)這一指示精神，中國(guó)特色社會(huì)主義保密工作和信息公開工作，應(yīng)當(dāng)以“人民利益和人民安全”為最高原則，既為國(guó)家安全服務(wù)也為社會(huì)公眾服務(wù)。既要轉(zhuǎn)變重保密輕公開的觀念，也要防止和克服重公開輕保密的思想。作為國(guó)家工作人員，不能因?yàn)檫^份強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全利益而忽視人民利益需求;作為社會(huì)公眾，不能因?yàn)檫^份強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益需求而罔顧國(guó)家安全利益需要。必須認(rèn)識(shí)到，信息保密是公共安全利益之需，國(guó)家安全和社會(huì)秩序維護(hù)離不開嚴(yán)守秘密。反恐執(zhí)法工作需要有一定事項(xiàng)嚴(yán)格保密，公共安全信息不可能全部公開公布。由此，無(wú)論是信息保密還是信息公開，都要堅(jiān)持依法合法、適度合理原則。
所謂“適度合理”，就需要堅(jiān)持“公開是常態(tài)，秘密是例外”原則，根據(jù)公共安全工作實(shí)際，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)是否保密或公開作出利弊權(quán)衡。對(duì)涉恐公共安全信息資料，哪些需要保密、哪些應(yīng)當(dāng)公開，哪些何種情況保密、什么時(shí)候公開，都應(yīng)從維護(hù)國(guó)家安全和公共安全利益的全局高度，通過權(quán)衡利弊得失，做出利益最大化選擇。所謂“依法合法”，即依法保密，依法公開。一是法律規(guī)定需要保密的事項(xiàng)必須嚴(yán)格保密，任何單位或個(gè)人不得以任何理由擅自公開。同時(shí)，秘密知曉范圍應(yīng)當(dāng)控制在最小需求人群內(nèi)，保密事項(xiàng)要符合國(guó)家定密規(guī)定，有關(guān)單位和人員不得私自將不屬于國(guó)家秘密的信息升格為國(guó)家秘密，把一般秘密類信息升級(jí)為機(jī)密類以上信息。二是公開程序和方式必須符合法定要求。法律規(guī)定必須公開的依法及時(shí)公開，不得以保密需要為由不予公開或拒絕查詢。有關(guān)信息公開前，應(yīng)當(dāng)依法履行保密審查程序，確保即將公開的信息資料不損害國(guó)家安全、公共利益。保證涉密信息不公開，公開信息不涉密。
四、推進(jìn)公共安全信息適度共享具有重要意義
提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，需要強(qiáng)化全局觀念、團(tuán)隊(duì)精神，更加注重開放合作、協(xié)同配合，做到互通互信互助，才能形成公共安全治理合力。2015年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》，要求加快構(gòu)建“縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠”的平安建設(shè)信息化綜合平臺(tái)，提高信息互通和資源共享程度，強(qiáng)化信息資源深度整合應(yīng)用。孟建柱同志多次強(qiáng)調(diào)，要“確立合作、互通、共享理念，增強(qiáng)公共安全工作系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”;更加注重共享，“促進(jìn)公共安全工作信息溝通、設(shè)施聯(lián)通”;以互利互惠思維，完善情況信息通報(bào)等制度，努力實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息共享共用”。[8]這既是對(duì)公共安全治理提出的新要求，也為完善共建共享的綜合治理機(jī)制指明了方向。
黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)政務(wù)公開。各級(jí)政法機(jī)關(guān)將推進(jìn)執(zhí)法司法公開作為深化司法體制機(jī)制改革的重要舉措，在加強(qiáng)信息資源共享共用方面取得了重要進(jìn)步。最高人民法院建設(shè)的中國(guó)裁判文書網(wǎng)，已公開各類法律文書3200萬(wàn)篇，總訪問量逾100億次，既為全國(guó)法官司法判案提供快捷的類案查詢比對(duì)服務(wù)，也便利了全球法律專家學(xué)者開展學(xué)術(shù)研究。新頒布的國(guó)安安全法、反間諜法、反恐怖主義法都明確規(guī)定，堅(jiān)持公開工作與秘密工作相結(jié)合、專門工作與群眾路線相結(jié)合原則。從原來(lái)的“完全秘密”到現(xiàn)在的“公秘結(jié)合”，彰顯了國(guó)家安全與公共安全工作的新氣象、新變化。
任何一項(xiàng)工作，開放則興，封閉則衰。在多元多樣、互聯(lián)互通的開放時(shí)代，反恐怖工作也需要以開闊胸襟，在開放互動(dòng)中集中民智，在交流交往中廣用民力。必須明確，公共安全信息有別于反恐情報(bào)信息。當(dāng)前需要適度公開共享的是公共安全信息，而非通常意義上的反恐情報(bào)行動(dòng)信息。所有的信息公開和共享，都需要在切實(shí)保障國(guó)家安全利益基礎(chǔ)上依法進(jìn)行。
暴恐犯罪治理走向相對(duì)公開、適度透明，其理論與實(shí)踐意義是多重的。首先具有鮮明的政治意義。能夠強(qiáng)化人民主體意識(shí)，增強(qiáng)公眾主人翁責(zé)任感，深化中國(guó)特色社會(huì)主義“四個(gè)自信”。二是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理的客觀需要。沒有信息資料、數(shù)據(jù)資源的適度共享，就難以把各方力量融入政府設(shè)想的反恐構(gòu)架之中，推動(dòng)社會(huì)治理主體多元化格局的形成。三是能夠更好地監(jiān)督國(guó)家職能部門工作，促進(jìn)執(zhí)法司法權(quán)規(guī)范行使，防止公共安全權(quán)力濫用。四是具有促進(jìn)反恐研究蓬勃發(fā)展的作用。便于研究人員科學(xué)判斷恐怖犯罪形勢(shì)及發(fā)展演化規(guī)律，為政府職能部門制定打擊治理政策提供更有價(jià)值的決策參考。
相比“隱蔽反恐”而言，“開門反恐”、適度公開涉恐信息，具有以下優(yōu)勢(shì)。
第一，不會(huì)影響反恐秘密行動(dòng)進(jìn)行。因?yàn)?，社?huì)公眾迫切要求了解知悉的反恐信息多為職能部門的工作性信息，以一般性、事后性居多。因而，不會(huì)干擾影響職能部門“核心行動(dòng)”和“關(guān)鍵情報(bào)”安全。[9]
第二，有利提高公共安全狀態(tài)的可預(yù)知度。當(dāng)前，隨著政府部門防范恐怖活動(dòng)意識(shí)和能力的增強(qiáng)，恐怖襲擊對(duì)象發(fā)生很大變化?？植婪肿永脻摬赜诿耖g的優(yōu)勢(shì)，往往選擇社會(huì)治安防控體系中的“軟肋”“盲區(qū)”下手，越來(lái)越多地把攻擊目標(biāo)指向不特定社會(huì)公眾。掌握必要的恐怖活動(dòng)信息，是社會(huì)公眾加強(qiáng)自我安全防范、避免涉入危險(xiǎn)境地、提高安全防范能力的需要。讓公眾更多地了解反恐職能部門運(yùn)行狀態(tài)、工作成效，有利于增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府反恐能力的信心，提高群眾安全感。
第三，可以有效震懾涉恐違法犯罪活動(dòng)。持續(xù)適度發(fā)布反恐工作信息，可以對(duì)恐怖分子形成強(qiáng)大心理威懾，促進(jìn)潛在型恐怖犯罪人員放棄極端思想，甚至中止犯罪準(zhǔn)備行為，起到預(yù)防犯罪、減少恐怖襲擊的作用。
第四，有助于凝聚全社會(huì)反恐共識(shí)。無(wú)溝通便無(wú)共識(shí)?？植乐髁x作為非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，必須政府和公眾團(tuán)結(jié)起來(lái)共同應(yīng)對(duì)。適度公開涉恐信息，可以統(tǒng)一社會(huì)認(rèn)知，將政府與公眾緊密聯(lián)接在一起，推動(dòng)各方成為“反恐斗爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)性成員”，促進(jìn)全民反恐模式構(gòu)建。只有在公眾了解事實(shí)情況下提供的支持，其動(dòng)力才具長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，使建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和執(zhí)法配合機(jī)制成為可能，進(jìn)行形成全民反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線和行動(dòng)合力。[10]
第五，有助于塑造于我有利的國(guó)際安全對(duì)話環(huán)境。2013年7月，德國(guó)洪堡大學(xué)國(guó)際政治學(xué)者霍爾特曼在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)談到，中國(guó)在打擊邊疆恐怖主義上卓有成效。他認(rèn)為，中國(guó)近來(lái)將打擊恐怖分子的信息公開化，在一定程度上消除著西方對(duì)中國(guó)的疑慮。[11]
第六，有助于舒解政府的反恐壓力。國(guó)力有限，民力無(wú)窮。在反恐治理過程中，不是所有工作都需要政府親歷親為。在一些輔助性事務(wù)中，社會(huì)組織及公眾具有政府職能部門所不具備的“滲透”“融合”優(yōu)勢(shì)。社會(huì)公眾的積極參與，可以彌補(bǔ)政府資源所不擅長(zhǎng)的空間，發(fā)揮協(xié)同治理作用，使政府部門能夠騰出更多精力，處理更為重要的專業(yè)性公共事務(wù)。
公共安全，人人有責(zé)。從公民權(quán)利義務(wù)角度而言，要讓人民群眾做公共安全治理的參與者，就需要讓群眾做公共安全工作的知情者。只有集中人民群眾智慧，發(fā)動(dòng)人民群眾力量，遏制打擊暴恐犯罪活動(dòng)才能獲得源源不絕的動(dòng)力。近幾年，配合反間諜法實(shí)施宣傳，一些地方對(duì)發(fā)生的間諜案件通過報(bào)紙、電視等新聞媒體進(jìn)行公布，隨之各地安全機(jī)關(guān)收到的群眾舉報(bào)、投訴線索明顯增多。河南省國(guó)家安全廳廳長(zhǎng)張玉生發(fā)表署名文章稱，通過新聞媒體以案說法效果顯著，“已接到群眾主動(dòng)提供間諜線索多起”。[12]
直面恐怖主義犯罪客觀存在、難以短期根除的現(xiàn)實(shí)，適度公開涉恐安全信息和反恐工作動(dòng)態(tài)，組織動(dòng)員群眾構(gòu)筑全民反恐防線。這不僅是創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的需要，也是“國(guó)家治理體系和治理能力比較成熟和自信的表現(xiàn)”。[13]為此，在保證反恐情報(bào)行動(dòng)信息絕對(duì)安全基礎(chǔ)上，建立包括暴恐犯罪信息在內(nèi)的公共安全信息服務(wù)機(jī)制十分必要，并且可行。
五、健全涉恐公共安全信息服務(wù)機(jī)制
當(dāng)前，反恐職能部門產(chǎn)生的工作秘密主要有五類：一是單位內(nèi)部事務(wù)性信息;二是執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)資料;三是決策類信息資料;四是社會(huì)敏感類信息;五是情報(bào)線索、行動(dòng)處置類信息。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，除第四、第五項(xiàng)需要嚴(yán)格保密外，其他絕大部分信息都可適時(shí)解密公布，或者依據(jù)一定程序規(guī)定，提供社會(huì)公眾查詢使用。
1.依法界定涉恐公共安全信息公開范圍
在全面依法治國(guó)背景下，無(wú)論是信息公開還是信息保密，都需堅(jiān)守法治精神，遵循法治原則，依法按程序進(jìn)行。反恐職能部門可在深入調(diào)研、廣泛征求意見基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些信息需要保密、哪些可以公開;那些資料不允許借閱查詢，哪些資料可供一定范圍內(nèi)人員借閱查詢。比如，對(duì)需要社會(huì)公眾給予關(guān)心支持的行動(dòng)決策，關(guān)系公眾切身利益和人身安全的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開。對(duì)犯罪線索舉報(bào)人宣傳表彰，能夠起到袪邪扶正、弘揚(yáng)正氣的社會(huì)效果，但可能危及其人身安全。此類信息公開，則需要在確保安全、尊重個(gè)人意愿基礎(chǔ)上進(jìn)行。同時(shí)，完善數(shù)據(jù)資料查詢程序、使用保存制度，強(qiáng)調(diào)每個(gè)公民都有保守所知悉國(guó)家秘密的義務(wù)。
2.建立公共安全信息通報(bào)制度
《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者在也門首都薩那采訪時(shí)了解到，在被美國(guó)視為“恐怖分子搖籃”的英曼大學(xué)，每年有十多名“東突”分子在這里學(xué)習(xí)培訓(xùn)，其最終目標(biāo)是潛回國(guó)內(nèi)實(shí)施恐怖襲擊。然而，對(duì)于這些潛在危險(xiǎn)信息，當(dāng)?shù)刂袊?guó)留學(xué)生及國(guó)內(nèi)民眾知曉的并不多。[14]為此，一名常年戰(zhàn)斗在反恐一線的官員表示，在新疆等反恐重點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)定期公布境內(nèi)外恐怖組織及其人員“黑名單”。這樣，既可以震懾恐怖分子，又能讓民眾提高風(fēng)險(xiǎn)警惕意識(shí)。
再如，適度公開極端組織、恐怖組織頭目改造情況，可以起到宣示反恐成效、分化瓦解恐怖組織的作用。為此，可以探索建立知名犯罪人改造、表現(xiàn)情況追蹤報(bào)告系統(tǒng)。由刑罰執(zhí)行部門定期向社會(huì)公布其思想轉(zhuǎn)變情況，以挖掘其可以利用的“正能量”效應(yīng)。這既有利于督促刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)罪犯改造，提高教育轉(zhuǎn)化質(zhì)量，也有利于社會(huì)公眾了解反恐職能部門工作成效，對(duì)潛在犯罪人起到分化、震懾作用。
3.建立公共安全信息查詢服務(wù)機(jī)制
一是建立相對(duì)開放的“反恐公共安全信息數(shù)據(jù)庫(kù)”。當(dāng)前，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)是一種全面的系統(tǒng)性安全威脅。有關(guān)地方政府、職能部門、各種社會(huì)組織和公民個(gè)體無(wú)不被深深裹挾其中。為此，應(yīng)當(dāng)研究制定促進(jìn)信息資源共享的政策法規(guī)，破解公共安全合作治理面臨的數(shù)據(jù)資源分割障礙。打破行政區(qū)劃，破除部門和地方利益藩籬，整合政府機(jī)關(guān)內(nèi)部政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立義務(wù)分擔(dān)、利益共享的信息整合機(jī)制。通過構(gòu)筑互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共安全信息共建共享。在明確各種信息資源安全邊界基礎(chǔ)上，將分散在各個(gè)地區(qū)、領(lǐng)域、部門的信息資源集中整合起來(lái)，構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一的公共安全信息數(shù)據(jù)庫(kù)。搭建無(wú)障礙的信息溝通交流平臺(tái)，為相關(guān)政府部門、社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供及時(shí)專業(yè)的跨域性信息交流服務(wù)，為社會(huì)合作治理提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源支持。
二是建立信息查詢交換機(jī)制。創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理形態(tài)，構(gòu)建可控的內(nèi)外聯(lián)通機(jī)制，可以發(fā)揮部門協(xié)同數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的潛在價(jià)值。[15]反恐職能部門可以依托內(nèi)部工作專網(wǎng)，定期將經(jīng)過依法審查解密后的反恐信息資料導(dǎo)入社會(huì)外網(wǎng)，供相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、工作人員閱覽查詢。建立“身份認(rèn)證和登錄密鑰制度”。在開具單位職能、身份證明信息基礎(chǔ)上，允許確需查詢使用反恐信息數(shù)據(jù)的研究機(jī)構(gòu)和人員，依規(guī)向有關(guān)機(jī)關(guān)申領(lǐng)“特別通行證”和“登錄密鑰”。獲得通行密鑰的研究人員，可以隨時(shí)登錄數(shù)據(jù)庫(kù)搜索查詢，閱覽使用相關(guān)信息資料。同時(shí)，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的研究成果，隨時(shí)上載、傳發(fā)到信息庫(kù)頁(yè)面、郵箱、論壇，供反恐職能部門人員研究使用。反恐職能部門可就關(guān)心關(guān)注的問題形成課題研究建議，通過“彈窗推送”等形式，提醒相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和人員參閱，讓有興趣的研究人員提供相關(guān)資料鏈接和個(gè)人觀點(diǎn)留言。這樣，就建立起了一個(gè)互聯(lián)互通、相對(duì)開放的公共信息平臺(tái)，既能充分發(fā)揮反恐信息資料的研究?jī)r(jià)值，又能使反恐職能部門及時(shí)了解掌握相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、人員的最新研究成果和對(duì)策建議。
4.建立相關(guān)科研成果安全審查機(jī)制
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)黨政機(jī)關(guān)的保密工作高度重視，但對(duì)一些社會(huì)團(tuán)體、公司企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的保密教育不夠，一些研究人員缺乏信息安全和研究成果保密意識(shí)，導(dǎo)致不少科技、商業(yè)秘密泄露。這種相對(duì)寬松的安全管理制度，有利于學(xué)術(shù)研究成果交流、傳播，但不利于國(guó)家安全利益維護(hù)。特別是，對(duì)超前犯罪手段、方法的預(yù)測(cè)性研究，既能給有關(guān)職能部門防范打擊犯罪活動(dòng)提供決策參考，也會(huì)對(duì)違法犯罪人員學(xué)習(xí)使用新的犯罪方法給予啟發(fā)誘導(dǎo)。為此，建立涉恐安全類研究成果發(fā)布審查機(jī)制勢(shì)在必行。
西方一些國(guó)家比較注重對(duì)學(xué)術(shù)科研成果的安全審查。2005年6日，美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部曾試圖阻止一篇科學(xué)論文發(fā)表，原因是該論文闡述了“有毒牛奶供應(yīng)”可能產(chǎn)生的危害，負(fù)責(zé)審查的衛(wèi)生部門認(rèn)為這可能“為恐怖分子提供了路線圖”。[16]這一案例，反映了美國(guó)相關(guān)部門反恐安全意識(shí)的深入。借鑒西方一些國(guó)家的安全審查制度，有必要健全相關(guān)科研院所、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)自查制度，反恐職能部門協(xié)查制度，對(duì)借閱使用內(nèi)部文件資料研究形成的學(xué)術(shù)成果，發(fā)布前履行報(bào)備審查程序。對(duì)含有可能影響公共安全利益的論文，進(jìn)行“脫密脫敏”處理后再予發(fā)表。或者建議修改為調(diào)研報(bào)告、內(nèi)部參閱等文本形式，交由相關(guān)職能部門研究參閱，并由成果使用部門發(fā)放科研報(bào)酬，給予研究經(jīng)費(fèi)支持、獎(jiǎng)勵(lì)。
六、結(jié)語(yǔ)
公共安全呼喚共同治理。公共安全政策的實(shí)施，需要系統(tǒng)完善、協(xié)調(diào)有序的公共安全關(guān)系作支撐。否則，就難以形成強(qiáng)大的社會(huì)組織動(dòng)員能力。善治的本質(zhì)是通過政府與社會(huì)合作互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共資源利用、公共利益維護(hù)的最大化。合作互動(dòng)、社會(huì)協(xié)同應(yīng)當(dāng)成為反恐治理的重要價(jià)值關(guān)懷。新形勢(shì)下的恐怖安全風(fēng)險(xiǎn)治理，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，是以人民為本、向人民負(fù)責(zé)，公眾可參與、專群相結(jié)合的治理過程。其治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為，各利益相關(guān)者都能參與決策，共享信息資源，依法接受法律規(guī)范，共同承擔(dān)安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為社會(huì)力量融入反恐治理架構(gòu)提供參與空間和制度基礎(chǔ)，以“激活”體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，盤活社會(huì)資源，通過政社合作、官民互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理效能倍增。之所以主張信息適度公開，反對(duì)信息過度保密，目的是使社會(huì)公眾知曉恐怖風(fēng)險(xiǎn)，參與治理過程，分擔(dān)治理責(zé)任，共享安全成果。否則，就可能阻扼社會(huì)成員參與公共安全治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
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作者：尚進(jìn)，西北政法大學(xué)反恐怖主義法學(xué)院博士研究生，中央政法委政法隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)室處長(zhǎng)，西安 710122
