湖南省行政程序規(guī)定（草案）專家咨詢論證會現(xiàn)場
湖南省法制辦主任賀安杰
一次偶遇，催生了我國首部行政程序規(guī)定。
從團中央第一書記轉(zhuǎn)任湖南省省長后，有著法學教育背景的周強在一次全國“兩會”中，在下榻的隸屬全國總工會的職工之家賓館，恰巧碰上也下榻于此的全國人大代表、國家行政學院法學部主任應(yīng)松年。此前就熟識的兩人，經(jīng)過一番寒暄后，雙方就此問題一拍即合，開始了行政程序法的大膽探索。
有觀察者認為，這與一個地方行政首長的態(tài)度不無關(guān)系。
事實上，早在1989年，中國首部部分規(guī)范行政權(quán)力的行政單行法——行政訴訟法出臺后，法學界呼吁不斷，考慮到中國行政權(quán)力過大的現(xiàn)狀，加之行政程序法是行政法體系的核心，他們都希望能盡快出臺行政程序法。
此后，周強4次召開會議聽取湖南省法制辦的起草工作匯報，并與專家反復(fù)商榷。應(yīng)周強省長之邀，國家行政學院法學部主任應(yīng)松年教授牽頭成立了《湖南省行政程序規(guī)定》起草專家組。湖南省政府法制辦成立了行政程序立法工作小組。針對當前行政行為出現(xiàn)的若干問題，從行政決策、行政效率以及公眾參與等方面，兩個小組共同研究起草了《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》（以下簡稱《規(guī)定》）。
2008年2月23日，周強再次邀請我國12位行政法專家會聚一堂，就《規(guī)定》展開論證。
4月9日上午，《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》在湖南省政府第四次常務(wù)會議上審議通過，確定將于今年10月1日起正式實施。
不少人事后形容說：這是一次從管理者中心模式向公民權(quán)利中心模式的華麗轉(zhuǎn)身，這也被看成是呼之欲出后的眾望所歸。
處罰前允許申辯
無疑，不管是理論界，還是依法行政的現(xiàn)實工作需要，從中央到各級地方政府，《規(guī)定》的出臺，都凝聚了無數(shù)期盼的目光。
“目前，行政程序方面的立法很不健全，特別是缺乏一個統(tǒng)一的行政程序規(guī)定。這已成為影響依法行政的一個瓶頸。我省首次對行政程序進行統(tǒng)一立法，填補了這方面的空白，對健全程序規(guī)則、推動依法行政是一個突破”。湖南省法制辦主任賀安杰說。
據(jù)了解，《規(guī)定》分10章，具體包括總則、行政程序中的主體、行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別行為程序、行政聽證、行政公開、監(jiān)督檢查、責任追究和附則，共計180條。
一些網(wǎng)友發(fā)帖說，《湖南省行政程序規(guī)定》的制定和出臺，充分體現(xiàn)了省委省政府推進依法行政、加強自身建設(shè)的決心，體現(xiàn)了省委省政府自我限權(quán)、執(zhí)政為民的決心，這個就是我們制定好《湖南省行政程序規(guī)定》的根本保障。
同時，不少網(wǎng)友也對如何進一步修改完善草案，提出意見和建議。（法制周報新聞熱線：0731-4802117）自今年2月18日該草案公布以來，法制辦收到意見700多條。
從意見梳理的情況看，主要集中在：加大行政公開，防止暗箱操作；加強對自由裁量權(quán)的控制，防止權(quán)力濫用；加強公正執(zhí)法，防止辦關(guān)系案、人情案；健全聽證規(guī)則，防止聽證走過場；行政問責到位，以及如何保證貫徹實施、落到實處等方面。
其中一個網(wǎng)友提出的問題，讓賀安杰至今記憶猶新。
該網(wǎng)友說，自己一親戚遇到執(zhí)法問題“有些不可思議”——執(zhí)法者要實施處罰，在這個過程中，兩人發(fā)生爭執(zhí)，他親戚頂了幾句嘴，強調(diào)了一下自己的理由。這位執(zhí)法者聽后，十分惱火：“你還敢狡辯，與我頂嘴。”“怎么了？頂嘴又不犯法！”他親戚也毫不示弱。一氣之下，執(zhí)法者說：“在原有基礎(chǔ)上，另外再加罰兩千元。”
“類似于該網(wǎng)友這種現(xiàn)象并不鮮見”，在網(wǎng)上，跟帖者除了指責外，也有人道出了相似的經(jīng)歷。
“這種案例是典型的執(zhí)法者缺乏程序意識。”《規(guī)定》中規(guī)定了說明理由、陳述意見和申辯制度，還首次確立了教示制度。教示制度規(guī)定：行政執(zhí)法直接影響當事人權(quán)益的，行政機關(guān)應(yīng)當先采用教育、勸誡、疏導等手段，促使當事人自覺履行法定義務(wù)，糾正錯誤。當事人經(jīng)教育之后自覺履行法定義務(wù)的，不再承擔有不利后果的行政責任。
此外，《規(guī)定》的一個亮點就是讓對方參與。賀安杰打比方說，執(zhí)法者認為你違法了，首先要出示證件，亮明身份，必須要“主體合法”，被執(zhí)法者可以監(jiān)督，然后執(zhí)法者要說明違反法律哪一條規(guī)定，并主動告訴對方，允許對方申辯，陳述理由，聽取對方意見。對公民處罰1000元以上、對法人及其他組織處罰2萬元以上的，還可以要求聽證。
現(xiàn)在，在人行道上違規(guī)停車，被城管執(zhí)法部門抓到了現(xiàn)場。他們給你開具的，肯定不是處罰通知單，而是陳述通知單。
接受行政處罰前，必須給你陳述和辯解的機會，這就是合法的行政程序。否則，你可以就有關(guān)部門的行政行為提起訴訟。
實際上，之前政府由什么人參加聽證，參與聽證的人員提出的意見又如何處理等問題也一直沒有一個明確的規(guī)定可以遵循，也就造成了以往很多政府部門的聽證會流于過場。《規(guī)定》第6章的“行政聽證”中對一般規(guī)定、行政決策聽證會以及行政執(zhí)法聽證會的內(nèi)容、步驟、處理建議等都作了明確規(guī)定。
“有理無理都可以辯駁，絕不能因為辯駁就要加罰。”賀安杰指出，重大決策必須聽證，廣泛聽取民眾意見，讓百姓參與，合理意見要采納。涉及社會的重大決策，涉及老百姓切身利益的公共政策，讓百姓參與其中。
“多聽百姓意見是有好處的，好意見采納了，有利于決策的科學化、民主化，實際上也是統(tǒng)一思想、形成共識的一個過程，給老百姓一個動員的過程”。賀安杰認為，這才是真正的民主。
限時辦結(jié)審批事項
相關(guān)資料顯示，行政程序法在日本又被稱為透明法、透明模式。
事實證明，實現(xiàn)又快又好的發(fā)展，良好的投資環(huán)境是一個地方的核心競爭力。
一次在新加坡的學習經(jīng)驗讓賀安杰深有體會。
他說，新加坡的飛速發(fā)展無疑取決于兩個基本要件：一是市場開放，二是法治健全。也正因為如此，新加坡社會秩序與市場秩序良好，“很多國際大型企業(yè)都愿意到那里去投資興業(yè)。”
顯而易見的是，在經(jīng)濟全球化的大背景下，不少企業(yè)競爭力關(guān)鍵是商業(yè)成本，一是企業(yè)內(nèi)部成本，包括原材料、勞動力的價格，所要承擔的社會責任等等，它們之間的差別并不大。從企業(yè)外部成本來講，包括交通設(shè)施、政府的辦事效率、政府的法治環(huán)境及投資環(huán)境是否穩(wěn)定，這些是企業(yè)解決不了的，而這一部分恰恰是由政府來提供的。
國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒評價說，政府體制改革，說到底是經(jīng)濟發(fā)展的要求，并不僅僅是政治層面的要求。經(jīng)濟的發(fā)展必然促使政府進行體制改革。
大多投資者表示，政府創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)軟環(huán)境，提供良好的服務(wù)，提供可預(yù)期的法治環(huán)境，則是不少興業(yè)者考慮的頭等問題。
香港是另一個有力的佐證。香港為何被稱為投資者的天堂？因為投資者事先可以通過香港完善的法律制度清楚計算出在當?shù)赝顿Y的成本，投資者對香港政府的規(guī)范性行政行為、對香港的投資環(huán)境有著充足的信心。
“當前，我省的發(fā)展正處在關(guān)鍵時期。中部崛起、長株潭‘兩型社會’建設(shè)、沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，給我們提供了前所未有的機遇。經(jīng)濟社會發(fā)展中的許多問題，特別是一些深層次的問題，許多都與體制、機制有關(guān)，與政府的改革密切相關(guān)。只有深化行政體制改革，加快推進政府自身的建設(shè)和管理的創(chuàng)新，才能更好地貫徹和落實科學發(fā)展觀，適應(yīng)加快富民強省、構(gòu)建和諧湖南的要求”。賀安杰稱。
在湖南省第九次黨代會的報告中，省委書記張春賢強調(diào)，實現(xiàn)富民強省，必須突出體制和機制創(chuàng)新，必須著力推進行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)服務(wù)政府、責任政府、法治政府，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
這也是省長周強極力推行此舉的目的。他說，行政程序立法，將有助于推動法治型政府、服務(wù)型政府的建設(shè)。在今年人代會上，周強進一步作出部署，要求今年要以制定行政程序規(guī)定為著力點，重點推進政府管理方式的創(chuàng)新。
然而，在現(xiàn)實生活中，一些不盡人意的現(xiàn)象也勢必會成為投資者的“心病”。
賀安杰曾不止一次接到投訴稱，他們到政府去辦事，效率不高，服務(wù)態(tài)度差，推諉扯皮，往往辦理一個審批事項需要幾個月，辦一個項目跑幾十個部門，蓋上百個章，還不見得有效果?；蛘唠m然承諾了期限，卻無法辦到。
在2月23日的專家咨詢論證會上，就有媒體提出了這樣的問題：某市民去辦理一個證件，工作人員開始答應(yīng)說一個月之內(nèi)能辦理完畢，結(jié)果等到兩個月以后去打聽依然沒有辦好，等他再去詢問時，工作人員有些不耐煩地說：“領(lǐng)導出差，不在。”
“碰到這樣的事情，很無奈，這在以前，沒有法律規(guī)定，究竟辦件事需要多久？”該媒體記者問。
會議上，與會專家拿出《規(guī)定》稱，如果行政機關(guān)還像以前一樣，超過規(guī)定時限，就構(gòu)成程序違法，屬于不作為，那么就得承擔法律責任。第81條中，這一原則被歸納總結(jié)為“限時辦結(jié)”。
行政理念創(chuàng)新
推進行政公開，除信息公開外，行政過程、行政結(jié)果也要公開。
在網(wǎng)絡(luò)上，民眾反映普遍集中的問題是，紅頭文件過多過濫，公布的渠道比較亂，老百姓搞不清哪個是準確的，哪個是權(quán)威的，這里面也有可能是些過時的信息，也可能是停止執(zhí)行或者是廢止了的。
目前，《規(guī)定》對此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動失效，認為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當重新發(fā)布。按照程序規(guī)定草案中的說法，重新發(fā)布文件，需要在省政府統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。“也就是說，它得重走一遍程序，重新受一次全方位的評估。”
更重要的一點是，紅頭文件的作用不僅是上級機關(guān)向下級機關(guān)下達指定，只讓下級機關(guān)知道。《規(guī)定》提出，首先應(yīng)該讓管理對象知道，紅頭文件必須先向社會公開，“不通過社會公布是不能生效的。”賀安杰說。
此外，重大決策草案和規(guī)章、規(guī)范性文件草案，也要求通過報紙、政府公報和網(wǎng)站向社會公布，群眾隨時可以提出意見和建議。為方便公眾查閱政府信息，索取相關(guān)資料，《規(guī)定》還對政府信息查閱場所和設(shè)施進行了規(guī)范，要求各級人民政府及其工作部門設(shè)立的信息公開查閱場所，應(yīng)當放置政府公報，并配置可查閱政府網(wǎng)站的電子設(shè)備。
賀安杰介紹說，下一步，他們將在原有管理方式上進行創(chuàng)新。如一個窗口對外和并聯(lián)審批，涉及到多個部門的，由政府確定一個主要牽頭部門，比如說辦理營業(yè)執(zhí)照，到工商部門去登記，牽涉到環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等部門的話，應(yīng)該由牽頭部門去銜接，在規(guī)定時間內(nèi)將事情辦好。這樣不但節(jié)約時間，而且是一個很大的政府流程再造，能夠提高辦事效率。
“另外，這樣的舉措還可以防止腐敗。”賀安杰解釋稱，部門之間沒有與當事人接觸的機會。
讓權(quán)利在陽光下運行
向社會公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見是《規(guī)定》的又一亮點。
“不要簡單看草案公開，陽光是最好的防腐劑，‘有鬼的話就不敢公開’。”賀安杰經(jīng)過長期觀察發(fā)現(xiàn)，這樣還可以預(yù)防“一言堂”所帶來的弊病。
鄭筱萸案就是個例子。
除了鄭的思想意識問題外，制度設(shè)置也是個問題。有人留意到，鄭所審批的新藥許可證，依據(jù)原有的制度，鄭是單位一把手，他說了算，“全國幾千家藥品企業(yè)都盯著他一個人。”
《規(guī)定》中提及，在行政決定作出之前，重大決定要集體研究，涉及到對經(jīng)濟社會發(fā)展影響重大，影響公共重大利益的專業(yè)性、技術(shù)性強的重大執(zhí)法事項，需經(jīng)過專家評審和論證。專家隨機抽樣選定。（法制周報新聞熱線：0731-4802117）專家評審作為參考依據(jù)。加上這個環(huán)節(jié)，亦可有效預(yù)防腐敗。讓權(quán)力在陽光下運行，擴大人民群眾對政府的監(jiān)督力度，保證各項管理活動都在人民群眾的監(jiān)督下進行。
中國人民大學法學院教授莫于川表示，程序約束是建設(shè)法治政府和高效政府的一個新的理念，也是必由之路。
他說，《規(guī)定》的出臺將會逐步清除行政工作中的一些擱置已久的障礙。比如服務(wù)理念、政務(wù)公開、效能、應(yīng)急法制、多元糾紛解決、成本效率分析、評估、公共參與、合作行政等一系列問題。
《湖南省行政程序規(guī)定》八大亮點：
1 、讓對方參與，執(zhí)法者執(zhí)法時，首先要出示證件，亮明身份，必須要“主體合法”，被執(zhí)法者可以監(jiān)督，允許對方申辯，陳述理由。對公民處罰1000元以上、對法人及其他組織處罰2萬元以上的，還可以要求聽證，首次確立了教示制度。
2 、“行政聽證”中對一般規(guī)定、行政決策聽證會以及行政執(zhí)法聽證會的內(nèi)容、步驟、處理建議等都作了明確規(guī)定。
3 、重大決策必須聽證，廣泛聽取民眾意見，讓百姓參與，合理意見要采納。
4 、限時辦結(jié)：如果行政機關(guān)辦理各種事項超過規(guī)定時限，就構(gòu)成了程序違法，屬于不作為。
5 、對此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動失效。認為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當重新發(fā)布。
6 、在重大行政決定作出之前，需經(jīng)過專家評審和論證。
7 、為方便公眾查閱政府信息，要求各級人民政府及其工作部門設(shè)立的信息公開查閱場所，應(yīng)當放置政府公報，并配置可查閱政府網(wǎng)站的電子設(shè)備。
8 、重大決策草案和規(guī)章、規(guī)范性文件草案，也要求通過報紙、政府公報和網(wǎng)站向社會公布，群眾隨時可以提出意見和建議。
